技術(shù)創(chuàng)新沒基礎(chǔ)、本土民企“養(yǎng)不大”，在新發(fā)展格局中，農(nóng)區(qū)縣怎樣才能有所作為？寶豐縣以改革創(chuàng)機(jī)制，用機(jī)制生錢，做大縣級(jí)國資，再造發(fā)展引擎。
從2019年起，寶豐從縣直差供、自收自支事業(yè)單位中，選調(diào)在編人員，帶編調(diào)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；還利用空編招收大學(xué)生到鄉(xiāng)村一線工作，兩年下沉編制500個(gè)。目前，全縣317個(gè)村，每個(gè)村都有一名在編的“第一（副）書記”。
普惠共享，是改善民生的核心目標(biāo)。寶豐從改變供給結(jié)構(gòu)入手，盤活資源、提高效率，去行政化、去市場(chǎng)化，不斷提高供給質(zhì)量，劃大供給圈。
“錢從哪里來、人往何處去、民生怎么保？”是縣域發(fā)展的“開門三件事”。從2017年起，河南省寶豐縣對(duì)準(zhǔn)投融資體制、組織人事制度、民生供給模式等關(guān)鍵領(lǐng)域，在13個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┲厮苄愿母铮せ羁h域發(fā)展深層活水。
5年間，寶豐本級(jí)財(cái)政收入實(shí)際增長1.5倍，教育、醫(yī)療等重點(diǎn)民生支出增長50.56%，年均增長8.53%。2021年，該縣縣域綜合實(shí)力排名由2018年時(shí)的全省第46位躍升至第29位；城鎮(zhèn)化率由2017年的42%增長到48.51%。
一個(gè)中部農(nóng)區(qū)縣，如何找準(zhǔn)支點(diǎn)，再造發(fā)展引擎，走上高質(zhì)量發(fā)展之路？
做大縣級(jí)國資再造發(fā)展引擎
2018年，在機(jī)構(gòu)改革中，寶豐縣設(shè)立河南省唯一一家縣級(jí)國有資產(chǎn)管理局，還成立了縣委國資委，這一舉措引發(fā)議論。散落在糧食、水利、供銷系統(tǒng)的那些“老破小”國有企業(yè)用得著“一委一局”來管嗎？隨著縣級(jí)國資越做越大，人們明白了這步投融資改革“先手棋”的妙用。
寶豐縣委書記許紅兵說，和其他平原農(nóng)區(qū)縣一樣，寶豐也是典型的“吃飯財(cái)政”，有限的財(cái)政支出別說培育新產(chǎn)業(yè)，就連傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)也難以支撐。技術(shù)創(chuàng)新沒基礎(chǔ)、本土民企“養(yǎng)不大”，在新發(fā)展格局中，農(nóng)區(qū)縣怎樣才能有所作為？寶豐借鑒先發(fā)縣的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合自身特點(diǎn)，以改革創(chuàng)機(jī)制，用機(jī)制生錢。“財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)、國資促發(fā)展”成了投融資體制改革的邏輯起點(diǎn)。
滾動(dòng)縣級(jí)國資“雪球”，如何找到足夠長的“坡”和足夠多的“雪”？
寶豐將現(xiàn)存的所有公共資源進(jìn)行盤點(diǎn)，分為國有固定資產(chǎn)（辦公樓、辦公設(shè)備）、傳統(tǒng)國有企業(yè)、政府金融股權(quán)、自然資源、特許經(jīng)營權(quán)五類，分別裝進(jìn)兩家資產(chǎn)配置投放公司和三家運(yùn)營公司中。從運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目開始，當(dāng)初3億元本金投入，如今已“滾”大成356億多元的縣級(jí)國企資產(chǎn)，負(fù)債率39%，成為拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主力軍。
“1個(gè)人3間房，50萬元車6輛”，這是寶州實(shí)業(yè)公司2017年為了配合“公車改革”成立時(shí)的家底。通過有效的市場(chǎng)化運(yùn)作，目前公司租賃用車已達(dá)500多輛，經(jīng)營涵蓋周邊四個(gè)縣，還發(fā)展起了物業(yè)、餐飲等產(chǎn)業(yè)，年收入1億多元。
榮澤水利公司原為縣水利局下屬企業(yè)，初始資本投入3000萬元，目前已發(fā)展成為運(yùn)營水庫、污水處理廠、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、珍稀菌產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)型公司，凈資產(chǎn)20億元，年贏利5000萬元。
寶豐縣人民政府縣長助理蔣松甫說，寶豐壯大國資的經(jīng)驗(yàn)就是對(duì)全域公共資產(chǎn)進(jìn)行二次整理，再通過國企平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，把資產(chǎn)資本化或要素化，形成對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的“二次供給”。
寶豐縣發(fā)展投資公司出資4000萬元，盤活停產(chǎn)數(shù)年的民企海星化工，撬動(dòng)10億元資產(chǎn)運(yùn)營。寶豐縣國有企業(yè)還先后斥資4.95億元，入股各類民營企業(yè)，實(shí)現(xiàn)各類所有制企業(yè)相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。
寶豐開發(fā)區(qū)發(fā)展有限公司由縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)改制而成，除了承擔(dān)開發(fā)區(qū)建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)主體職責(zé)外，還通過資產(chǎn)重組、股權(quán)投資、信用擔(dān)保等方式，對(duì)各類市場(chǎng)主體提供要素供給。
開發(fā)區(qū)內(nèi)的國企京寶焦化與民企翔隆不銹鋼相隔僅1.6公里，焦化廠的副產(chǎn)品——焦?fàn)t煤氣正好可作不銹鋼廠的動(dòng)力氣，但由于體制不同、審批障礙，且投資較大，“這口氣”一直吹不通。開發(fā)區(qū)以國資為杠桿，撬動(dòng)社會(huì)投資建成煤氣管線。氣一通，供氣方京寶焦化每年增收6000多萬元，翔隆不銹鋼每年節(jié)省8000多萬元，投資方一年還能收益700萬元。
租賃一家破產(chǎn)企業(yè)廠房生產(chǎn)經(jīng)營的新瑞源裝備公司是輕資產(chǎn)成長型企業(yè)，每年納稅1000萬元。2021年，一則法院公告讓企業(yè)陷入困境，租賃的廠房將被銀行拍賣抵債。開發(fā)區(qū)公司果斷出手，花5000萬元將廠房拍下，續(xù)租經(jīng)營。新瑞源發(fā)展勢(shì)頭良好，開發(fā)區(qū)公司廠房年租賃收入就達(dá)400萬元。
寶豐縣開發(fā)區(qū)管委會(huì)副書記、主任王森鵬說，如果沒有國資平臺(tái)，這盤棋就下不動(dòng)。通過公司化市場(chǎng)化運(yùn)營，我們正向全要素、全周期服務(wù)邁進(jìn)。去年開發(fā)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同比增長了35%、稅收增長10%。
統(tǒng)籌編制差異考核人崗適配激發(fā)干勁
有錢辦事和有人干事，是縣域發(fā)展的兩大核心要素。現(xiàn)行用人制度與改革發(fā)展需要嚴(yán)重不適應(yīng)，在破題“生錢”的改革后，寶豐在“用人”上大膽改革。
許紅兵說，編制是縣級(jí)各類公職人員管理的重要抓手，但現(xiàn)行制度下，編制被分割固化在部門、單位中，造成人浮于事和人手緊缺并存。要想打通這個(gè)堵點(diǎn)，就得全縣一盤棋，以面向基層、面向一線為原則，統(tǒng)籌編制、用活編制，實(shí)現(xiàn)人崗適配。
據(jù)了解，寶豐縣公務(wù)員編制共1526個(gè)，目前滿編，運(yùn)作空間不大；而全縣有事業(yè)編制12940個(gè)，除了教師、醫(yī)生外，全縣統(tǒng)籌使用的編制數(shù)達(dá)5500多個(gè)。
建立“編制池”，將編制由單位資源變?yōu)榭h域資源。一是將所有單位空編全部收回，由縣級(jí)統(tǒng)一使用，共收回空編300多個(gè)。二是撤并職責(zé)相近、重復(fù)分散、規(guī)模過小的事業(yè)單位，核減相應(yīng)編制。比如，寶豐信息中心與縣廣電總臺(tái)合并設(shè)立縣融媒體中心，收回事業(yè)編制55名；撤銷生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位縣長途汽車站，收回事業(yè)編制100名。
減縣補(bǔ)鄉(xiāng)、編制下沉。自2005年河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員“雙減”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍更新緩慢人員老化，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的新要求。從2019年起，寶豐從縣直差供、自收自支事業(yè)單位中，選調(diào)在編人員，帶編調(diào)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；還利用空編招收大學(xué)生到鄉(xiāng)村一線工作，兩年下沉編制500個(gè)。目前，全縣317個(gè)村，每個(gè)村都有一名在編的“第一（副）書記”。石橋鎮(zhèn)黨委書記馬中奎說，鎮(zhèn)里原有行政編35個(gè)、事業(yè)編40個(gè)，減縣補(bǔ)鄉(xiāng)增加了30多個(gè)人手。
設(shè)置服務(wù)國有企業(yè)專門編制，成立寶豐縣國資服務(wù)中心，把到國有企業(yè)任職的編制內(nèi)人員的編制保留到國有資產(chǎn)服務(wù)中心，讓他們免除后顧之憂。實(shí)行編崗分置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)改革。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)現(xiàn)有編制68人，改革后，干部職工編制封存，保留身份，原職級(jí)工資記入個(gè)人檔案，實(shí)行全員競聘上崗，所有人員工資切斷財(cái)政供給，通過績效考核發(fā)放薪酬。干部職工可根據(jù)自己意愿恢復(fù)編制身份，實(shí)現(xiàn)干部職工編制身份正常轉(zhuǎn)換。
對(duì)于一些業(yè)績突出的體制外人才，寶豐“不拘一格賦編制”。汝瓷雕塑藝人姬曉輝，由于獲得國家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)，被引入到縣汝瓷研究所；農(nóng)民魔術(shù)師丁德榮，被引進(jìn)到縣職業(yè)教育中心，開展魔術(shù)教學(xué)。2021年4個(gè)村支部書記在脫貧攻堅(jiān)中表現(xiàn)優(yōu)秀，通過公開競聘進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制。
人員流動(dòng)的梗阻打通后，如何引導(dǎo)激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)，成了隨之而來的必答題。許紅兵說，過去我們考核評(píng)價(jià)干部，習(xí)慣于看“數(shù)”比“量”，重共性輕個(gè)性。新發(fā)展格局下，著眼點(diǎn)應(yīng)放在比質(zhì)量高、比效益好上。
寶豐將全縣13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、林站）分為“重點(diǎn)開發(fā)區(qū)”“農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)”和“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”三類，分別設(shè)置不同的指標(biāo)考核評(píng)價(jià)體系，進(jìn)行差異化考核。對(duì)于縣屬國有企業(yè)，縣財(cái)政不再承擔(dān)人員工資，按企業(yè)效益定酬。寶豐還施行綜合考核比拼“擂臺(tái)賽”制度。將全縣13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、林站）、承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能的36家縣有關(guān)單位和承擔(dān)服務(wù)保障職能的25家縣直單位分為3個(gè)組別，按實(shí)地考核、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、電視演說三部分計(jì)分，每季度一考，年終總決賽。
創(chuàng)新供給模式推動(dòng)普惠共享
教育和醫(yī)療是重要的民生領(lǐng)域，也是發(fā)展不平衡不充分典型領(lǐng)域。寶豐從供給模式創(chuàng)新入手，以提高供給質(zhì)量為導(dǎo)向，全面推進(jìn)民生供給側(cè)改革。
寶豐縣有6家縣級(jí)醫(yī)院和13家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，醫(yī)療資源家底厚實(shí)。曾經(jīng)由于供給結(jié)構(gòu)不優(yōu)、質(zhì)量不高，就醫(yī)格局無序。一方面，病人“小病大治”，熱衷到省市兩級(jí)醫(yī)院診療；另一方面，縣內(nèi)醫(yī)院無序發(fā)展，醫(yī)療資源重復(fù)浪費(fèi)嚴(yán)重，違規(guī)“騙保”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，醫(yī)保基金連續(xù)三年面臨“穿底”風(fēng)險(xiǎn)。
2020年元月，寶豐成立縣醫(yī)療集團(tuán)，將所有公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入其中，形成緊密型醫(yī)療健康共同體。醫(yī)療集團(tuán)首先施行去行政化改革，取消公立醫(yī)院院長行政級(jí)別，將人事權(quán)由縣委組織部下放給集團(tuán)，將所有編制打包放入集團(tuán)“編制池”，由集團(tuán)統(tǒng)一調(diào)配使用。寶豐縣衛(wèi)健委黨委書記、主任趙延軍說，組織人事改革“讓專業(yè)人干專業(yè)事”，為建立便民高效的醫(yī)療公共衛(wèi)生服務(wù)體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
其次，實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)營。縣醫(yī)保局按總額的90%將醫(yī)保基金打包支付給醫(yī)療集團(tuán)，醫(yī)療集團(tuán)統(tǒng)籌資源、強(qiáng)化管理、規(guī)范診療行為；年終結(jié)余的資金，集團(tuán)可作為醫(yī)務(wù)性收入二次分配，使集團(tuán)與各分院、縣級(jí)醫(yī)院與鄉(xiāng)級(jí)衛(wèi)生院結(jié)成了利益共同體。寶豐縣醫(yī)療保障局黨組書記、局長李鴻昌介紹，改革當(dāng)年，醫(yī)保基金結(jié)余500多萬元，2021年結(jié)余1428萬元。
兩年間，集團(tuán)共創(chuàng)建省級(jí)重點(diǎn)專科5個(gè)，建立了以80名知名教授為成員的外聘專家?guī)欤罅μ嵘h域綜合救治能力。集團(tuán)統(tǒng)一安排縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)科主任及骨干醫(yī)生，通過“科主任下鄉(xiāng)”“以科帶院”等下鄉(xiāng)就診，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)分院門診人次同比提高72%。
校際間、城鄉(xiāng)間教育資源不均衡，是教育供給中面臨的突出問題。寶豐從人事制度改革入手，推進(jìn)教師隊(duì)伍縣管校聘改革，激活體制，促進(jìn)均衡分配。
寶豐縣教育局黨委書記、局長王曉樸說，過去，學(xué)校校長一直被當(dāng)作“官”來用、學(xué)校的班子也由組織部門來配，教學(xué)管理中“機(jī)關(guān)病”嚴(yán)重。同時(shí)，教師編制在學(xué)校，難以在縣域?qū)用媾渲昧鲃?dòng)。
2019年起，寶豐在教育領(lǐng)域推進(jìn)校長職級(jí)制和縣管校聘改革。公辦學(xué)校校長放棄行政級(jí)別、確定專業(yè)職級(jí)，實(shí)行競聘上崗。同時(shí)擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)，副校長由校長提名，中層干部由學(xué)校直接聘任，把教師崗位聘用、待遇確定等權(quán)限下放給學(xué)校。還規(guī)定交流到農(nóng)村偏遠(yuǎn)學(xué)校或薄弱學(xué)校的校長，其職級(jí)在本等級(jí)內(nèi)晉升一檔。全縣教職工競聘上崗，由教育部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)教師編制使用、教學(xué)人員調(diào)配。縣管校聘改革中，校長交流率達(dá)90%以上，教職工實(shí)現(xiàn)由“分配制”到“競聘制”的轉(zhuǎn)變。
許紅兵說，普惠共享，是改善民生的核心目標(biāo)。寶豐從改變供給結(jié)構(gòu)入手，盤活資源、提高效率，去行政化、去市場(chǎng)化，不斷提高供給質(zhì)量，劃大供給圈。
在醫(yī)療資源下沉過程中，寶豐發(fā)現(xiàn)高血壓、糖尿病人群的平均住院率達(dá)到20%，全縣“兩病”輕型患者有3萬余名。雖然控制藥物不貴，但需要長期服用，而大部分農(nóng)村患者為了省錢就不吃或者少吃，成為并發(fā)癥發(fā)病率上升的重大隱患。2021年3月，寶豐縣決定每年由縣財(cái)政出資1200萬元用于“兩病”患者二次報(bào)銷，基本實(shí)現(xiàn)了“兩病”患者基礎(chǔ)用藥免費(fèi)。寶豐還設(shè)立400萬元“大病外聘專家”專項(xiàng)基金，用于聘請(qǐng)省級(jí)以上專家會(huì)診、手術(shù)等費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)“群眾得大病，政府請(qǐng)專家”。
2021年義務(wù)教育“雙減”政策推出后，寶豐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，課后延時(shí)服務(wù)的需求農(nóng)村高于城市，隨即建立“300萬+1”經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，縣財(cái)政每學(xué)期投入專項(xiàng)資金300萬元，參加學(xué)生每天收費(fèi)1元錢，實(shí)現(xiàn)課后延時(shí)服務(wù)城鄉(xiāng)全格覆蓋，學(xué)生參與占比100%。
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