崔晶：中國情境下政策執行中的“松散關聯式”協作——基于S河流域治理政策的案例研究
時間:2023-08-01來源:未知 作者:acebm 點擊:
次
摘要：基于S河流域綜合治理政策案例，本研究分析了地方和基層政府如何在多重目標和多重政策任務疊加的不確定情境下采取松緊節奏變化的政策執行行為，繼而在政策“執行—修改—適應—再修改—再適應”中與政策多方行動者形成“松散關聯式”協作，最終促成了政策的有效執行。“松散關聯式”協作是政策行動主體之間的非完全合作治理，體現為正式制度的“嚴絲合縫”與非正式協商的“松散關聯”、政府部門間的“堅持原則”與“靈活變通”、基層政府與民眾間的按程序辦事與權宜之計等矛盾形式的共存。“松散關聯式”協作作為不確定性的應對機制具有可伸縮性、靈活性和糾錯性的功能特征。在中國情境下，公共政策過程能夠在不斷變化和調整中得以有效推進，有賴于上級領導的支持與基層松緊節奏變化執行的配合，層級政府、企業、民眾在公共價值上取得的共識，以及政策跨時空、跨域的“在地化”修訂與整合。在此意義上，“松散關聯式”協作為理解中國政策過程中不同主體間的互動關系和政策的有效執行提供了一種方式。
一、本文研究背景與意義
政策試點、政策試驗或者說“摸著石頭過河”已經成為中國國家政策創新的重要形式。區別于有些國家以法律制定為導向的政策過程，中國以政策試點為特征的公共政策運行方式，允許在政策制定中改變一些已有規定來適應周圍環境的變化，并在政策執行中不斷調整。因而，中國的政策制定和執行過程經常處于不斷變化和調整的狀態，地方和基層政府需要同時面對多重和變動的政策任務。在多重變動的政策過程中，地方和基層政府的政策執行一方面會因為各種繁雜而不確定的情境出現應接不暇或疲于應付的現象；另一方面政策執行又會呈現一定的政策效果與有效性。面對這種看似矛盾的現象，我們不禁會有這樣一個疑問：為什么中國的公共政策過程在各種繁雜任務疊加與不確定條件下還能夠得以有效推行？在不確定性的外部環境和變動的政策過程中，面對多重政策任務的同時作用，地方和基層政府如何達成政策目標，有效完成政策任務？
面對變動和復雜的外部環境，各國的公共政策過程都更加關注不確定性的應對問題。既有政策理論對不確定情境下行動主體的應對機制缺乏足夠關注。中國的政策執行是在一個不斷變化與調整、多重政策任務同時發生作用的情境下發生和推進的。在這一背景下，既有政策過程研究強調的注意力調整或者政策企業家理論都難以解釋政策的有效執行。因此，面對中國具體的歷史和現實場景，我們需要尋找到更有針對性的解釋體系。在變動調整與多重任務的政策過程中，需要理解縱橫向政府部門間“松散關聯”式的協作關系，分析地方與基層官員在這一過程中采取的松緊節奏變化的政策執行行為，以及中央和省級政府最終“提綱挈領”式決定權的運用。
二、主要內容
本文的核心研究問題是：在公共政策執行過程中，為什么政府部門間、各個行動主體之間會形成“松散關聯式”協作現象？在不斷變化和調整的政策情境下，面對多重利益和多重政策任務的同時作用，地方和基層政府如何在政策“執行—修改—適應—再修改—再適應”的循環過程中完成公共政策的有效執行？換句話說，“松散關聯式”協作是如何達成公共政策有效執行的？本文通過一項實證研究來回答以上問題，通過對S河治理工程歷時五年的追蹤調查研究，深描在S河復航工程和防洪綜合整治工程實施過程中，政府不同職能部門之間，省、市、縣、鎮政府之間，政府與企業、民眾之間在政策執行過程中采取的松緊節奏變化的“松散協作”現象。
基于經驗材料的梳理分析，本文發現，中國政策窗口的打開和政策執行過程均具有自己獨特的方式與特征。當前的公共政策執行過程經常處于變動調整的狀態，多重政策任務同時發生作用，這樣的政策特征給實際政策執行帶來了一定困境，而政府部門間、政府與企業和民眾間的“松散關聯式”協作，能夠較為有效地應對不確定性，部分緩解政策變動帶來的困境，從而提升政策治理績效。本文分別從政策之窗的打開、政策執行中行動主體間“松散關聯式”協作的形式，以及“松散關聯式”協作的功能等三個方面展開討論，分析“松散關聯式”協作如何在動態變化的政策過程中應對不確定性，達成政策的有效執行。本文進一步論述了“松散關聯式”協作的可持續性與政策有效執行，并對“中國情境”下政策執行研究的可能路徑進行探討。
三、主要結論與政策建議
研究發現，面對不斷變化和調整的政策過程，地方和基層政府與上級政府、同級職能部門、項目企業、規劃設計院、民眾之間形成了“松散關聯式”協作。在政策執行中，“松散關聯式”協作表現為正式制度的“嚴絲合縫”與非正式協商的“松散關聯”、政府部門間的“堅持原則”與“靈活變通”、基層政府與民眾間的按程序辦事與權宜之計等看似矛盾的協作形式的共存，體現了這種協作方式帶來的政策可伸縮性、靈活性、糾錯性等功能特征。當然，“松散關聯式”協作既包括很多非正式協商過程，也包含中央和省級政府最終“提綱挈領”式的“拍板”過程。中國的政策過程能夠在不斷變化與調整中得以有效推進，有賴于中央和省級領導的支持與基層松緊節奏變化執行的配合，得益于層級政府、企業、民眾在公共價值上取得的共識，以及政策跨時空、跨域的“在地化”修訂與整合。
本文提出面對變動調整的政策過程，地方與基層政府及其工作人員在不同時點上采取了松緊節奏變化的政策執行行為，在政策“執行—修改—適應—再修改—再適應”的過程中，與政策多方行動者在客觀上形成了“松散關聯式”協作。作為不確定性的應對機制，“松散關聯式”協作是政策行動主體之間的非完全合作治理，理性的制度設計與非正式協商共同發揮作用，反映了行動主體間既按部就班又靈活機動的關系特征。政策過程中的“松散關聯式”協作最終促成了政策的有效執行，也為理解中國情境下的政策執行過程提供了有力論據。
四、研究貢獻與未來拓展
基于政策執行中的“松散關聯式”協作概念，本文可能在以下兩方面有助于拓展現有理論。其一，政策執行中的“松散關聯式”協作將組織理論的“松散關聯”概念應用到政策分析之中，并與協作治理理論聯系起來，提出中國政策執行的“松散關聯式”協作。同時，將“松散關聯型”治理模式從聚焦縱向政府間關系，擴展到了更廣泛的橫向府際關系、政府與企業和民眾之間的關系之中來討論。“松散關聯式”協作是指上下級政府、橫向地方政府、基層政府與企業和民眾之間在完成上級任務的目標主導下，在客觀而非主動意義上形成的協作形式，在這一過程中上級政府對于協作過程的影響較大。中國政策執行中的“松散關聯式”協作體現了一統體制下“委托—代理”的困境，反映了“理性化組織”與“非理性行為”模式之間的張力，產生了地方和基層政府為緩和這一張力而在政策執行行為上的有效安排。這一研究在一定程度上解釋了中國情境下公共政策執行過程中不同主體間的關系與互動過程，有助于講述和理解政策執行的“中國故事”。
其二，與很多歐美國家政策推行的法律先行模式不同，中國的政策執行是在一個不斷試驗與調適過程中發生和推進的。在中國的情境下，無論是政策執行的過程，還是執行的內容與特征，都與西方政策執行理論的關注點有所差異。相應地，用這些理論來分析中國語境下的政策執行不僅會增添較大難度，而且有“橘生江北”的情境困境。因此，基于比較的視野，與現有政策和組織理論進行適當的對話，根據實踐自身的邏輯來構建理論，這或許是中國政策執行研究的必經之路。本文提出的中國情境下政策執行中的“松散關聯式”協作作為一個初步探索，旨在以“中國”作為方法和理論，挖掘中國治理的富礦，并展現中國場域政策執行主體的互動特征，在與既有理論和其他地區具體實踐比較對話的基礎上，探尋中國國家與社會互動的演變軌跡和具有重要意義的制度變遷。
五、寫作、投稿、修改的過程和心得體會
論文的寫作靈感來源于作者多年來對于跨域協作治理問題和基層政策執行理論和實踐的關注。西方協作治理理論在中國的闡釋一直是作者感到困惑的問題。從近年來對于政策執行的研究中，我們逐漸發現基層政策執行中似乎蘊含著中國式協作治理的密碼。將政策執行與協作治理聯結在一起，或許有助于尋找到協作治理問題的答案。因此，怎樣以中國情境下的政策執行來闡釋協作治理問題便成為本文最初創作的動機。
調研團隊在2017至2021年歷時5年的田野調研過程中，對S河流域沿岸多個地市的水利部門、交通部門、中鐵建公司，以及縣鄉政府、施工企業和普通民眾，就S河復航、防洪和環保等項目，進行了參與式觀察和深度訪談。這些生動鮮活的一手調研資料不僅有助于作者將理論概念與生活世界聯結起來，更為我們在已有的研究場域中向深處開掘，進行新的理論闡釋，提供了重要的實證支撐。
本文的修改和發表離不開《管理世界》審稿專家和編輯老師專業、細致地指導和幫助。特別感謝外審專家幾輪的修改意見，讓論文的文字和表達更加凝練和精確，尤其是《管理世界》雜志對于文章長度的寬容也讓作者非常感動。正所謂“學然后知不足”，學術文字的錘煉永無止境，學術研究更需要堅持不懈。最后，謹以此文致敬公共政策執行領域的經典研究。
文章來源：
作者：崔晶（中央財經大學政府管理學院）
文章刊發：《管理世界》2022年第6期
智庫動態 NEWS
