王牌智庫||導入“公司化運營城市”頂層設計破解地方政府投融資難題
時間:2017-09-08來源:王牌智庫 作者:王牌縣域經濟研究 點擊:
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2017年5月3日，財政部聯合發改委、司法部、人民銀行等六部委下發了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）。要求在2017年7月31日之前將不規范的融資擔保行為進行清理和整改，切斷過去地方政府對地方融資平臺公司的隱性擔保關系。緊隨其后，5月28日，財政部公布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號），以規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為。
政策嚴控：地方政府融資帶上緊箍咒
50號文及87號文之后，政府基礎設施建設融資需求依然存在，而現有的合法融資渠道又滿足不了這個需求，政府購買服務方式作為43號文之后最大的融資渠道又被87號文堵死，地方融資瓶頸凸顯。很多歷史債務、在建項目不可能立馬停掉處置，新的剛性項目又必須上馬，所以很多地方政府感到無所適從。
公開數據顯示：2017年上半年，我國城投債共發行總額為6476.97億元，發行規模為去年同期的62.32%，其中縣級平臺城投債發行規模904.02億，為去年同期的57%，較去年同期有明顯縮減。從一定程度可以看出今年以來的融資環境和監管政策提高了融資平臺公司債券發行難度，可以說是給地方政府融資帶上了緊箍咒。
轉型之路：地方政府創新渠道融資金
在舉債融資政策嚴控之下，地方政府融資必須走上轉型發展之路，創新融資渠道，為地方經濟發展找到所需要的資金。
方向：政府融資平臺亟需轉型
地方政府融資平臺公司在城市建設過程中積累了大量資源，應深度開發這些資源，變資源為資產，不斷壯大平臺資產規模。充分整合內部資源，剝離重組非主業資產，提高項目專業化能力。通過資產轉讓、經營權轉讓和股權轉讓等方式，盤活現有經營性資產，提升經營性資產效益。充分利用特許經營權，搞活經營機制，促進優勢資源開發。
同時地方政府融資平臺公司在失去政府信用背書的情況下，發債面臨挑戰。亟需培育多層次、多渠道的持續的市場化融資新機制，以金融創新為突破口，多渠道靈活籌集資金。
渠道：以創新融資金
渠道一：地方政府債券分流地方政府融資平臺企業債
早在2014年財政部43號文已經為地方政府融資指明了方向，43號文里提到“賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還”。43號文為地方政府指明發行地方政府債是地方政府融資的正道。
與此同時，國家也逐漸增加了地方政府債券的發行規模，根據財政部公開數據，2015年發行規模為3.8萬億，其中新增債券0.6萬億。2016年發行規模6.05萬億，其中新增債券1.15萬億。根據2017年政府工作報告中關于地方政府債券發行工作的安排，2017年計劃發行新增地方政府債券共計1.63萬億元。預期地方政府發債的額度跟容量將會越來越大，可以支持地方政府建設項目。
渠道二：政府與社會資本合作模式（PPP）
當前，地方政府直接利用社會資金的最主要途徑就是PPP合作模式，有序引導社會資本進入基礎設施建設領域，既彌補了資金缺口，又能改善公共服務水平，更有助于拉動低迷的民間投資，進而提升經濟活力。
汝州市第三水廠是典型的PPP項目。汝州市缺水，居民經常面臨停水狀況，政府與博天環境集團股份有限公司（以下簡稱為博天環境）企業博天環境合作，由博天環境投資2.2億建設水廠并運營維護，政府與水廠之間按供水量結算，結算費用來自于市民水費以及缺口補貼。項目運營30年后，政府收回水廠。2015年12月18日，舉行了開工典禮。2016年6月建設工程全面開工，進行輸水管線、配水管網鋪設及廠區土建工程建設。2017年3月25日，市第三水廠輸水、配水管網實現全線貫通，2017年3月29日，汝州市第三水廠源水從澗山口水庫通過沿途鋪設的輸水管線成功進入市第三水廠廠區，經過近一個月的緊張調試，2017年4月26日開始向市民試供水，比預計工期提前了8個月，創造了“汝州速度”。該項目引入社會資本進行建設，有利于解決政府對基礎設施及公共服務投入不足的難題，減輕財政負擔，發揮政府和社會資本各自的優勢，互利共贏。
渠道三：PPP與政府產業投資基金相結合模式
地方政府可以結合自身條件，申請上級有關引導資金或成立產業引導基金作為項目資本金投人項目中來，充分發揮財政資金作用，撬動更多的社會資本參與地方基礎設施建設。PPP與政府產業投資基金相結合模式按照主導主體的不同分為三種，分別是以政府主導模式、以金融機構主導模式和以企業主導模式。
以政府主導模式為例：由省級政府出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金。各地申報的項目，經過金融機構審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構還是有隱性的擔保。
以鄭州航空港區項目子基金為例，基金的總規模為1000億元，母基金按照子基金10%的規模設計，金融機構與省財政分別出資50%，省財政出資部分由河南省豫資公司代為履行出資人職責，即母基金規模100億元，金融機構和省豫資公司各出資50億元，按承諾分期同步到位。子基金設立前將由市縣政府和省級投資公司進行項目推薦，隨后交由金融機構和省豫資公司履行調查程序。一旦出現風險，將采取優先劣后的退出機制，保證金融機構的本金和收益。
在中國經濟新常態的今天，政府投資基金可充分利用政府的政策優勢、資源優勢吸引社會資本，讓社會資本的效率、速度發揮其作用。但吸引社會資本容易，而如何與社會資本無縫融合，發揮“混合資本”的整合優勢，是諸多政府投資基金面臨的難題。
順勢而為：地方政府“公司化運營城市”或成解咒法門
王牌智庫在長期服務河南省市縣區城市頂層設計的過程中，深感地方政府發展對資金的迫切需求，卻面臨自身財力有限、融資平臺難以真正融資的困境。隨著國家監管趨嚴，城投債將不再有地方政府擔保信用背書，如果地方政府融資平臺本身評級不高，想要發行城投債融資將越發艱難。順勢而為，地方政府需要以“公司化運營城市”理念為指導，走市場化融資之路。對此，建議地方政府按照政府前期出資規模采取以下幾種融資模式。
(一)政府前期出資規模大的融資模式
1.發行地方政府債券
對于純公益性項目，建議地方政府的可以采用向省級財政部門申請發行地方政府債券或采取政府購買服務納入財政預算的方式來解決。對于有一定收益的公益性項目，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
2.政府購買服務
87號文雖然對政府購買服務進行清單管理，但還是對于棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作留了口子。
3.PPP政府產業投資基金
此外，地方政府還可以利用PPP政府產業投資基金模式融資。2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署“河南省新型產業投資基金”戰略合作協議，總規模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資產業投資基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。縣政府和省級投資公司進行項目推薦，隨后交由金融機構和省豫資公司履行調查程序。地方政府做劣后級LP，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。以單支基金規模100億來說，母基金出資10億，區縣政府出資20億，金融機構出資70億元。
(二)政府出資規模較小的融資模式
1.PPP模式
采取PPP模式可以減輕地方政府財政負擔，縣級政府可以根據自己的資源稟賦、戰略地位、產業結構，選擇合適的PPP領域和項目以及操作模式，找到突破口，吸引社會資本，增加資金投入。同時可以將一些運營和收入穩定的公共項目通過TOT、ROT改造，轉讓給社會資本運營，政府獲得轉讓收入以便投資其他新建PPP項目。目前PPP項目正在逐步走向規范化，實施條件會逐漸嚴苛，應該搶抓PPP政策機遇期。
2.平臺公司發企業債模式
隨著國家監管趨嚴，整體看，地方政府與融資平臺的界限進一步明晰，政府債務和企業債務的切割進一步強化，城投平臺面臨融資接續和市場化轉型等多重壓力。但是在穩增長壓力下，當前地方基建需求仍然很大，盡管監管部門“修明渠、堵暗道”思路逐步落實，但“明渠”空間尚有限，政府新增債券額度仍較有限，PPP項目大幅擴容尚需時日，城投平臺仍將一定時期內繼續在地方基建投融資中扮演重要角色。
因此，地方融資平臺發債業務雖然受阻，但一定時期內還是需要繼續使用。過去依靠財政承諾函等政府背書形式實現融資的方式已然不現實，目前市場上各種融資方式均對平臺公司的資產規模、資產質量、資產負債率、現金流、利潤、信用等級及增信手段等財務指標有一定要求，平臺公司將更依靠企業自身實力從資本市場籌集資金。整合平臺公司，向平臺注入優質資產，優化資產結構，建立收入實現機制，提高資產變現能力。進行市場化的運作，迅速將資產以及收益做大，達到信用評價條件。而對于現有的AA的平臺公司，如果具有條件升級為AA+的，就要快速升級為AA+，為后續投融資（包括發企業債）和項目建設提供有力的基礎和保障。此外，政府還可以成立擔保公司為融資平臺進行擔保，增強其在融資市場上的話語權。若本級政府成立的擔保公司征信達不到為本級平臺公司擔保條件，可申請上級政府擔保公司或國企擔保。
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