中央政策研究室副主任林尚立 上海基層治理：行政有效，治理無效
時間:2022-04-09來源:未知 作者:acebm 點擊:
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【決咨委專訪】林尚立教授是時任中央政治局委員、中央政策研究室主任王滬寧在復(fù)旦教學時的學生。這位政治學者專注研究的并非高高在上的廟堂，而是中國的基層社會。面對越來越大、越來越復(fù)雜的上海，他最擔心的是，基層社會的組織能力衰敗，行政有效，治理卻無效。（注：這篇采訪發(fā)表于8年前，對當下上海改進基層治理，依然具有意義。）
林尚立：上海基層治理有效嗎？
文/洪俊杰
從1981年考入復(fù)旦大學國政系后，林尚立就與政治學結(jié)下不解之緣，當時的政治系里有陳其人、王邦佐、王滬寧等一批優(yōu)秀教師。
自上世紀90年代起，留校從教的林尚立將研究領(lǐng)域延伸至基層治理，參與撰寫了多篇調(diào)研報告。扎實的學術(shù)功底與熟悉基層實情，應(yīng)該是現(xiàn)任復(fù)旦大學副校長的林尚立能進入決咨委的原因。
專訪約在上午9點，地點定在復(fù)旦大學光華東樓7樓發(fā)展研究院，林尚立到得非常準時。他是一個中等個子、敦實身材、肩膀和額頭都很寬的人。見面后，他開門見山地說，“今天我只想講問題”。
行政有效，治理無效
上海觀察：前段時間，上海市委常委擴大會特地請來居委干部來上課，足見高層對基層管理的重視，您認為，上海在基層治理領(lǐng)域目前存在的最大問題是什么？
林尚立：八個字：“行政有效，治理無效”。不少同志認為，只要政府的行政有效，那么基層治理就有效。這是種誤解。
什么是治理？是指國家、政府、社會、民眾都能保持一種良好的關(guān)系，然后建構(gòu)出一個共同生長的空間。治理一定要是兩維的，一維是政府，另一維是社會。如果只有政府管理，沒有社會參與，這種治理模式即便暫時有效，但也一定存在缺陷。
以上海居委會工作現(xiàn)狀為例，社區(qū)居委會本應(yīng)是居民自治組織，現(xiàn)在成了政府的行政“末梢”。本應(yīng)并存的兩套管理系統(tǒng)——政府行政系統(tǒng)與居民自治系統(tǒng)，不可避免同化成一套系統(tǒng)。如此一來，看似政府可以一管到底，行政確實有效，但造成的后果是基層社會的組織能力衰敗。這就是所謂的“行政有效，治理無效”。
后果是，一方面，社區(qū)始終無法形成較好的秩序與公共的意識；另一方面，由于社區(qū)擁有的公共資源有限，居民個體存在的“私”的東西就會膨脹。一旦出現(xiàn)問題，社區(qū)的自我協(xié)調(diào)能力不夠，且每個家庭又從“私”的角度出發(fā)看問題。小矛盾發(fā)酵成大問題。
上海觀察：最需解決的問題有哪些？
林尚立：上海基層發(fā)展的兩大趨勢非常明顯：一是快速全國化，乃至國際化，另一個是人口流動化。現(xiàn)階段至少有三個問題需要解決。
第一，新社區(qū)的問題。通過市政拆遷、購房置業(yè)等方式，許多舊社區(qū)逐漸被新社區(qū)取代。原有社區(qū)擁有的那套基于歷史、文化、人脈的治理系統(tǒng)，如何在短時期內(nèi)移植到新社區(qū)，使之發(fā)揮作用，這需要摸索。
其次，人口流動帶來的問題。人口高度流動之后，很多基層社區(qū)出現(xiàn)了人戶分離、居民利益分化、外來人口增多的問題，這些社區(qū)該如何管，才能更加組織化、科學化？我想，過去的一些老路恐怕未必走得通。
第三，社會老齡化后的問題。尤其是本市獨生子女家庭，隨著長輩日益需要照料，他們所面臨的負擔越來越重。這給基層治理提出新問題，該提供怎樣的為老服務(wù)，才來提升整個家庭的生活質(zhì)量。
居民自治導(dǎo)致與政府對抗？
上海觀察：我們常聽基層干部抱怨，居民個人維權(quán)意識日益增強，工作越來越難做了。如果再放權(quán)給社區(qū)自治，是否會形成“官民對抗”的局面？
林尚立：我一直認為，就像政府包不下整個市場一樣，政府同樣也包不下整個社會。社會越?jīng)]有活力，政府行政往往越?jīng)]有效果。
至于居民自治能力的“發(fā)育”，會否導(dǎo)致與政府進行“對抗”，這種憂慮大可不必。基層穩(wěn)定靠的是什么？靠得是人心穩(wěn)定。自治本身即是權(quán)利的體現(xiàn)，也是自我責任的體現(xiàn)。
上海觀察：能不能具體講一講如何來“發(fā)育”基層的自我管理能力？
林尚立：我認為，基層治理至少需要依靠四維力量。
第一種力量是民眾。一個小區(qū)，垃圾桶該放哪？如果小區(qū)沒有自治，或者自治是無效的，很可能在激烈爭吵后，垃圾桶無處可放。如果小區(qū)有自治環(huán)境，居民會達成“約定”：垃圾桶可以放在某處，同時預(yù)設(shè)前提：小區(qū)居民在哪個時段可以投放；附近居民可享受哪些權(quán)利；別處居民又該做出怎樣的補償。
第二種力量是政黨。我始終認為，我們黨是社區(qū)治理的核心，要有一支優(yōu)秀的基層黨支部隊伍，也要建設(shè)有效的基層黨組織。黨組織應(yīng)該有目的有引導(dǎo)性地去發(fā)育居民的自治力量。
第三種力量是法律。依法治國，同樣社區(qū)也要有法律。社區(qū)法律可以分為兩個層面，一個是來自國家與地方的法律法規(guī)，另外一個是所謂的民間法律——居民公約。每個居民區(qū)都應(yīng)該有相應(yīng)的公約，而這個公約的執(zhí)行主體就是居委會。
第四種力量才是政府。此外，考慮現(xiàn)在許多社區(qū)的服務(wù)都商品化了，比如物業(yè)公司。因此，如果還要加算一種力量的話，那就是市場的力量。
誰來接楊兆順們的班？
上海觀察：您之前提到的基層治理的后三種力量，可以說都是政策設(shè)計、政府管理層面的，唯有第一種力量——民眾，如何讓其有效又不至于失控呢？
林尚立：關(guān)鍵在“社區(qū)領(lǐng)袖”的作用。基層工作需要兩方面的人才。一種是專業(yè)化的社工人才，另一種是領(lǐng)導(dǎo)性的人才，也就是社區(qū)領(lǐng)袖。什么樣的人算社區(qū)領(lǐng)袖？他必須要有自己的信念、認真的工作態(tài)度、對社區(qū)的摯愛及對公共利益的關(guān)懷。像楊兆順、朱國萍同志就是這樣的社區(qū)領(lǐng)袖。
但我也觀察到，如今在上海，社區(qū)領(lǐng)袖正面臨著斷層的風險。現(xiàn)在這批優(yōu)秀人才，相當一部分是在上世紀90年代，從國營廠黨總支書記、車間主任的崗位上退下來的。生活閱歷豐富，又對社區(qū)非常了解，也懂得做群眾工作，是名副其實的“小巷總理”。
正是這批人才，使上海在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及城市發(fā)展的過程中，相當平穩(wěn)，上海理應(yīng)把這批社區(qū)領(lǐng)袖當作這座城市的“寶貝”，把他們的精神、工作方式傳遞下去。問題是，如今這批領(lǐng)袖人物都在陸續(xù)退休，之后的社區(qū)工作怎么搞、誰來搞？我憂心忡忡。
上海觀察：時代不會重來，您認為目前該如何培養(yǎng)“社區(qū)領(lǐng)袖”呢？
林尚立：主要有兩方面工作要做實，一方面是知識的培育，一方面是能力的培育。能力該如何培養(yǎng)？不是讓他們?nèi)ソ值罊C關(guān)去坐辦公室、搞行政工作，而是真正扎根社區(qū)做群眾工作，“走百家門、知百家情、辦百家事”。從這個意義上講，能否培育出“根在社區(qū)、銜接政府”的社區(qū)領(lǐng)袖，和基層的制度設(shè)計有關(guān)。
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