摘要：治理體制與治理機制是塑造鄉村治理結構的雙重維度。轉型期鄉村社會的復雜時空條件限制了鄉村治理體制擴張的治理效能，進而激活了一線治理的場景。一線治理是直面問題、回應群眾的治理形態，具有鮮明的問題導向和實踐本位，并呈現為富有彈性的治理結構。沿著黨群關系脈絡，一線治理突破了村莊治理單元并深入鄉村治理體制，奠定了治理機制調整的實踐基礎。根據體制位置的層級差異，一線治理面臨不同的體制約束條件，并產生了靈活的治理機制調整方式，因而具有政治整合傾向。在鄉村治理現代化過程中，一線治理彌合了科層體制的治理縫隙，促進了政治邏輯與行政邏輯的協調聯動，維系了鄉村治理結構的有效性與正當性。為此，需要著眼于黨政體制的制度優勢，基于“不變體制變機制”的基本原則，堅持體制穩定性與機制靈活性的辯證統一，穩健推進鄉村治理現代化。
關鍵詞：治理體制；治理機制；一線治理；鄉村社會；鄉村治理現代化
一、問題的緣起
鄉村治理是國家治理的基石，鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要內容。中國鄉村社會不僅存在經濟發展水平和村莊社會結構的差異，而且處于轉型的不同階段。中國鄉村社會的異質性與復雜性決定了中國鄉村治理現代化不存在普遍適用的路徑。在國家治理體制下沉的背景下，如何實現鄉村有效治理，是鄉村治理現代化的基本命題。鄉村治理現代化不僅包含鄉村治理體制的變遷，而且包含鄉村治理機制的調適。體制與機制的關系是鄉村治理的重要維度，蘊含制度與實踐、國家與鄉村社會的復雜關系。研究鄉村治理體制與機制的關系，有助于深化對社會治理“中國模式”的理論認識，推動鄉村治理現代化穩健轉型。
（一）鄉村治理的政治邏輯與行政邏輯
鄉村治理不僅是鄉村社會的內部治理，而且是國家治理在鄉村的延伸。傳統中華帝國面臨國家“基礎性權力”的限制，形成“皇權不下縣”的治理格局，鄉村治理具有較大自主性。近代以來的國家政權建設逐漸改變了鄉村社會的自發演進狀態。隨著科層體制擴展，國家權力深入鄉村社會，鄉村治理深度嵌入國家治理體制。農民與國家的關系構成鄉村治理的主要線索。在這個意義上，鄉村治理不僅需要著眼于鄉村社會本身，而且需要直面國家治理體制的結構變量。中國“黨政體制”下的農民與國家關系是“黨群關系”和“國家—社會關系”的糅合，二者分別塑造了鄉村治理的政治邏輯與行政邏輯。
“黨群關系”植根于社會主義政治傳統，貫穿于群眾路線之中。群眾路線是黨的根本工作路線，是指“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。群眾路線不僅僅是領導和工作方法，而且涉及到政治哲學的基本問題——人民群眾的地位、黨和群眾的關系等。群眾路線的內在邏輯結構蘊含了如何處理黨群關系的問題，而關系的主動權掌握在作為先鋒隊的黨組織，而不在于群眾。因此，黨群關系具有顯著的動員性和回應性，且塑造了鄉村治理的政治邏輯。其中，黨群關系的動員性包含社會動員與行政動員兩個層面。社會動員適應了不規則鄉村社會的“小微治理”形態，有助于激發群眾的自主治理能力。行政動員則主要以“運動型治理”方式集中資源應對治理難題。黨群關系的回應性主要體現為“為人民服務”的政治宗旨。總之，在中國政治文化語境中，黨群關系是“魚水關系”，群眾是處于具體環境、有著豐富情感和復雜認知的生活主體，黨的群眾工作因而是面向“人”的“思想工作”，具有觸摸人心的溫度和改造人心的深度。
“國家—社會”關系源于西方社會歷史進程，其孕育的“國家—社會”理論范式在很大程度上主導了中國近代以來的國家政權建設研究。國家政權建設實踐內含改造鄉村社會的過程，它不僅體現為國家權力向基層社會的滲透，而且包含現代公共規則輸入的規范性維度。國家政權建設進程中的科層體制擴張推動了鄉村治理的制度化與規范化，強化了鄉村治理的行政邏輯，主要體現在三個方面：一是鄉村生活系統漸趨正規化，逐漸弱化了“送法下鄉”的結構性困境，促進了國家“基礎性權力”的擴張；二是推進了基層組織的行政化與村干部的職業化，強化了基層組織的國家代理人屬性；三是項目制強化了“條條”自上而下的控制權力，進而凸顯了資源分配中的國家自主性。鄉村治理體制的科層化改變了鄉村社會在國家治理結構中的位置，鄉村社會日益成為國家權力行政規約與制度監控的對象。鄉村治理的行政邏輯日漸顯化，并主導了鄉村治理現代化轉型的方向。但是，國家權力擴張并不會必然轉化為國家能力提升，國家與鄉村社會的張力限制了鄉村治理的有效性。
大體而言，政治邏輯強調鄉村治理的社會基礎與群眾屬性，行政邏輯則強調鄉村治理的制度建構與國家導向。在中國黨政體制的運行過程中，政治與行政不可分割。鄉村治理實踐糅合了政治邏輯與行政邏輯，呈現為“鄉政村治”的制度格局。但是，行政邏輯與治理邏輯并不總是穩定結合并達成均衡，在特定情境下可能產生“行政吸納政治”的“去政治化”現象或“政治消解行政”的“泛政治化”現象。政治邏輯與行政邏輯看似不穩定的結合其實源于黨政體制的機制調整。黨政體制以理性化的科層體制為組織載體，這充分彰顯了使命型政黨的政治擔當與政治智慧，也充分展現了科層制的科層特色與專業優勢。黨政體制以黨的政治領導為核心，蘊含了對科層體制的政治調控，從而釋放了政治邏輯與行政邏輯交互的實踐空間。國家與鄉村社會關系的政治同一性和組織斷裂性是機制調整的結構性根源。在鄉村治理轉型過程中，需要從體制與機制的辯證關系定位政治邏輯與行政邏輯。其中，政治邏輯扎根于鄉村社會的群眾基礎，而鄉村社會始終是國家政治關照的對象。政治邏輯因而兼具國家性與群眾性，并約束了行政邏輯的運作空間。而行政邏輯須遵循群眾路線，服從于黨群關系的政治約束。
鄉村社會結構轉型與國家治理體制下沉改變了鄉村治理情境，加劇了鄉村治理的復雜性。鄉村治理越來越突破村莊基本治理單元的層次，并依賴縣、鄉、村不同層級的協同。在此過程中，政治邏輯與行政邏輯深度交互，體現了體制與機制的復雜關系。在浩瀚的鄉村治理研究文獻中，體制與機制等字眼雖然是高頻詞匯，但對于治理體制與治理機制本身的反思性研究仍然匱乏。長期以來，鄉村治理研究大多聚焦于治理主體、治理規則或治理資源等治理要素，對于治理的主體、規則與資源如何匹配以實現有效治理，則缺乏充分的反思性研究。事實上，治理主體、治理規則、治理資源等治理要素服從于治理體制的總體規定和治理機制的微觀調控。這意味著需要將鄉村治理結構置于體制與機制關系的實踐之中，以理解鄉村治理的實踐邏輯，進而在鄉村社會變遷與國家治理轉型的脈絡中定位鄉村治理現代化的實現路徑。
（二）一線治理：超越體制本位的研究視野
治理體制和治理機制是定義治理結構的重要維度。在一般概念層面，“體制是滲透某種意識形態或價值觀念，在相關領域或組織間形成的一種基本的整體關系框架。機制則是遵循和利用某些客觀規律，使相關主體間關系得以維系或調整，實現預期的作用過程。體制是靜態和規范意義上的，機制是動態和實證意義上的。”具體到鄉村治理領域，治理體制主要指中央與地方、國家與農民的結構性關系，體現了國家權力結構的普遍性約束和規范性表達。科層制是治理體制的基本形態。治理機制主要是鄉村治理實踐中基于特定目標和情境的治理要素配置，它聚焦于治理主體如何通過治理規則和治理資源達成治理目標。
關于鄉村治理的研究具有鮮明的體制本位色彩。體制本位是指從治理體制的層面看待鄉村治理問題，并致力于通過治理體制變革解決問題的政策思維。這種思維并非沒有注意到實踐中的偏差，但這些偏差普遍被視為“問題”。可見，體制本位的思維難以接受鄉村治理結構中的模糊空間，并且致力于通過體制擴張（即科層化和制度化）的方式消除模糊空間，以避免模糊空間的“灰色化”。問題是，治理體制擴張的制度化過程不僅帶來治理成本增加，而且導致治理風險上移。即使能夠通過變革治理體制暫時或者部分地解決某些問題，卻可能連帶性地產生其他或隱或顯的問題。體制調整的意外后果說明鄉村治理結構中的模糊空間蘊含了某種相對獨立的治理場景，即一線治理的場景。一線治理場景的基本特點是直接面對問題、回應群眾，凸顯了一線治理場景面臨的“實踐的緊迫性”。因此，一線治理超越了制度化的內在限度，彰顯了實踐的生產性與可能性。在本文中，一線治理是指在一線場景中生成的治理形態，其治理內容、治理規則和治理資源因一線場景的界定而呈現出緊迫性、權變性和動員性等特點，進而以一線場景中的“問題”為核心凝聚為富有彈性的治理結構。可見，一線治理的實踐形態并不穩定，它隨著一線場景的變化而變化，具有相對獨立于科層體制的實踐自主性。
一線治理構造了治理機制調整的實踐場景，凸顯了治理機制變革的優先性。相對于“體制”而言，中國政府文本話語中的“機制”雖然出現較晚，其被廣泛使用的速度卻超過“體制”。本文致力于從一線治理的角度審視鄉村治理的實踐邏輯，并著眼于治理機制的調整，反思鄉村治理現代化轉型的實現路徑。鄉村治理現代化是在鄉村社會轉型與國家治理轉型的雙重脈絡中展開的，理解鄉村治理現代化的可行路徑，需要超越體制本位的思維，深入一線治理的場景，以更加開放和辯證的視野認識體制和機制的關系。機制的實踐導向要求根據一線治理場景配置行政邏輯與政治邏輯，賦予轉型過程中的鄉村治理結構以可反思性與可調整性，以超越鄉村治理體制的限定，再造鄉村治理結構。鄉村治理的體制穩定性與機制靈活性構成鄉村治理轉型的雙重面向，彰顯了理解鄉村治理轉型的辯證視角；治理體制設定了治理機制調整與創新的邊界和限度，而治理機制調整則維系了治理體制的適應性和有效性，進而緩解了鄉村治理轉型中的波動。
二、一線治理的基本結構與體制位置
“一線”的場景廣泛存在于社會不同領域，例如，工廠的車間、醫院的臨床、學校的教學、城市的街頭。在鄉村治理領域，一線治理是直接面對問題和群眾的治理形態，它不僅是末端的村莊治理，而且嵌入不同的體制層級，具有不同于科層行政屬性的政治意涵。體制與機制的分野是鄉村治理的內在要求。機制的運作和演化植根于一線治理的場景。與“末端治理”不同，一線治理的場景具有可轉換性與可傳遞性：可轉換性是指本來非一線的治理內容在特定契機和情境下可能轉化為一線治理的內容，促進一線治理場景的更替。可傳遞性是指一線治理可以突破末端體制位置，并基于一線治理的場景轉換來配置治理單元。因此，一線治理具有適應性與延展性，它貫穿于鄉村治理結構，是鄉村治理穩健轉型的重要基礎。一線治理植根于鄉村社會的土壤，而鄉村社會轉型與治理體制下沉促進了一線治理場景的生長。在這一部分，筆者將結合鄉村治理的社會基礎，揭示一線治理的基本結構與體制位置。
（一）一線治理的社會結構
一線治理是鄉村社會的內在要求。自上而下的視角往往將一線治理的靈活性歸結為組織體系內部政策執行的“變通”行為。這種視角雖然承認策略性行為的功能合理性，但在很大程度上忽視了一線治理的政治意涵。如果以自下而上的視角來看，“變通”行為可能源于對一線治理場景的政治回應。在鄉村治理實踐中，不規則的鄉村社會是一線治理的社會基礎。具體而言，鄉村社會的不規則性體現在差異性與變遷性兩個維度。
首先，中國鄉村社會存在復雜的區域差異。根據村莊社會結構的不同，中國鄉村社會可以區分為南方團結型村莊、北方分裂型村莊和中部分散型村莊三種類型；按照經濟分化程度的差異，可以區分出東部利益密集地區高度分化的村莊與中西部欠發達地區低度分化的村莊；此外，東部發達地區還可以按照工業化路徑的差異區分為不同的鄉村秩序類型。鄉村社會的復雜類型決定了不可能存在一套普遍適用的治理模式。治理體制的有效運轉離不開相對自主的一線治理場景。其次，中國鄉村社會正處于從熟人社會轉變為半熟人社會的過程中，村莊社會邊界日益開放，村莊要素的流動性加劇，地方性規范趨于失效，村治動力逐漸扭曲。傳統的熟人社會治理邏輯漸趨失效，鄉村社會轉型過程中涌現的治理內容呼喚國家的回應。可見，鄉村治理結構不僅需要面對鄉村社會的區域差異，還要面對鄉村社會轉型過程中涌現的新問題。
鄉村社會的區域差異和轉型過程將鄉村治理置于復雜的時空條件，因而加劇了鄉村治理的復雜性。其影響是：第一，鄉村治理結構需要對復雜性具有足夠的包容能力，凸顯了政治動員和政治回應的必要性，從而激活了一線治理的場景。第二，這種復雜性還意味著鄉村治理不再主要局限于鄉村社會內部，科層體制越來越成為鄉村有效治理不可或缺的條件，從而拓展了一線治理的場景。因此，復雜的鄉村社會是一線治理場景生成、維持和流變的根基。國家治理體制下沉不足以應對鄉村社會的復雜治理情境，因而難以消解一線治理的場景。
（二）一線治理的基本結構
長期以來，鄉村治理研究離不開治理單元的視角。治理單元反映了治理體制的縱向層級區隔，治理結構服從于治理體制規定，呈現出鮮明的層級性。但是，一線治理并非依附于特定治理單元，而是呈現為自主再生產的結構。一線治理的自主結構是其游移在不同層級治理單元之間的基本條件。“一線”可隱喻為“前臺”，而治理體制屬于“后臺”。“前臺”的典型特征是，直接面對問題和回應群眾，解決群眾的具體問題。“前臺”的場景是非制度化和不穩定的，從而推動了治理機制的調整與變革。“前臺”的空間隱喻展現了一線治理的場景流變而非層級約束。因此，相對于治理單元的體制區隔，一線治理的場景具有開放性、動態性與可塑性，為一線治理注入豐富的實踐內涵，從而凝結為富有彈性的治理結構。
一般而言，治理結構是圍繞治理內容形成的權力關系，且蘊含著特定動力機制。一線治理的結構具有三個典型特點：首先，一線治理具有鮮明的問題導向，治理資源的配置主要以問題的有效解決為中心。鄉村治理內容的多樣性、發生的偶然性和分布的彌散性等特點賦予一線治理結構以情境主義特征。其次，一線治理場景中的權力關系通常超越了科層體制的角色規定，凸顯了能力優先的原則。妥善有效應對一線場景的治理能力決定了權力格局。因此，一線治理結構中的權力關系是一種實踐性的權力關系。最后，一線治理的動力不僅依賴于體制的外部傳導，更在于一線場景中的激勵和動員。置身于“前臺”的治理主體能否調動“觀眾”的積極參與，以及能否整合“幕后”責任分散的支持網絡，決定了一線治理結構的內部活力。
可見，問題導向、能力優先和內生動員等特征賦予一線治理的基本結構以鮮明的實踐本位色彩。實踐本位與體制本位對應，旨在說明一線治理的非實體性，進而在其生動豐富的場景中還原機制的序列。由于一線治理的場景處于流變之中，一線治理的結構因而具有較強的伸縮性。流變的場景和彈性的結構成為治理體制運行的“潤滑劑”，避免了組織的冗余，從而降低了治理體制的負載。在這個意義上，一線治理的基本結構是在治理實踐中不斷再生產的，治理結構服從于一線治理的現實需要，從而產生了豐富的機制創新。
（三）一線治理的體制位置
事實上，“一線”并不同于“基層”。“基層”屬于體制的“末端”，根據街頭官僚理論，置身于街頭場景中的官僚具有廣泛的自由裁量權，往往產生一線行政的困境。隨著鄉村社會轉型和國家治理體制下沉，鄉村治理早已不是基層的村莊治理，縣鄉兩級越來越直接地參與鄉村社會治理，推動鄉村治理由“層級治理”向“協同治理”轉向。這樣一來，鄉村治理不可片面地歸結為“村莊政治”或“行政理性”。一線治理的場景不僅是治理體制的“邊緣地帶”，而且鑲嵌在科層體制的不同層級，呈現出體制位置的差異。在這個意義上，政治邏輯的回應性和動員性擴展了一線治理的場景，這是一線治理場景沿著體制層級向上傳遞的政治基礎。縣鄉政權都可能因特定鄉村治理內容的激活而直面一線治理的場景。一線治理場景在科層體制中的“突現”打破了科層體制的常規運行狀態，使科層體制不得不面對政治正當性與治理有效性的檢驗。
按照政治學經典理論，國家政權建設是科層體制逐漸擴展、基礎性權力不斷擴張的過程，形成職責同構的縱向權責配置格局。科層治理具有鮮明的事務主義屬性，這與鄉村治理內容的連帶性和模糊性存在張力。面對鄉村社會中涌現的治理內容，遵循“屬事”原則的科層體制難免存在治理縫隙，從而產生“剩余事務”。若假設鄉村社會狀態不變，則科層化程度越高，產生的治理縫隙越多。如果轉換視角，科層體制的治理縫隙恰是一線治理的實踐空間，“剩余事務”恰是一線治理的主要內容。為了彌合治理縫隙，科層體制的權責配置呈現出層級間不均衡的格局，并集中表現為“壓力型體制”的形態：治理資源呈現出自上而下逐漸遞減的分布狀態，而治理責任呈現出自上而下逐漸遞增的分布狀態。權責不均衡配置是科層體制的政治建構的產物，從而在科層體制內部結構性地再生產了一線治理的場景。因此，一線治理貫穿于治理體制，它雖然具有實踐本位的相對自主性，但不同層級的體制位置規定了一線治理的情境特征、資源狀態與策略空間，進而塑造了機制調整的不同方式，形成體制與機制的不同關系模式。
三、一線治理的體制約束與體制調整
一線治理在鄉村治理實踐中持續生成，且隨著治理形勢變化而發生場景轉換。在鄉村治理現代化過程中，一線治理的場景逐漸溢出村莊治理單元，進入縣鄉體制的視野。不同的體制位置意味著不同的約束條件，進而構造了一線治理的不同場景，并產生了不同的機制調整方式。一線治理存在于村域、鄉域和縣域等不同層次，構成鄉村治理結構的重要底色。在此，筆者將具體分析特定體制約束條件下一線治理的實踐形態，揭示鄉村治理體制的機制調整邏輯。總體而言，一線場景中的機制調整體現為政治邏輯與行政邏輯的協調聯動，在兼顧鄉村治理結構的正當性的同時回應了鄉村有效治理的現實需要。
（一）村域一線治理
村莊是鄉村社會的基本治理單元。依托村莊熟人社會和村民自治制度，村莊治理是一線治理的原初形態。首先，村莊具有熟人社會的底色，這意味著村組干部不僅是國家的“代理人”，而且是村民的“當家人”。村莊治理結構的社會嵌入孕育了內生性的治理動力，這是一線治理場景產生的溫床。其次，由于村莊社會的關系密切和歷史積淀，村莊中的治理內容往往相互交織，且纏繞著復雜社會關系，這決定了有效的村莊治理離不開深入細致且“面對面”的群眾工作方式，其核心是以“人”的動員促進“事”的解決。最后，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會并不隸屬于科層體制，村莊治理模式具有顯著的非正規性。集體土地制度是村民自治的經濟基礎。可見，村莊治理結構的非正規性和相對自主性構造了一線治理的制度空間。
在村莊層次，一線治理的場景彌散性地分布在村莊生產生活領域。作為治理體制的末端，村莊中的一線治理相對缺乏體制性的資源匹配，主要依賴村組干部的政治動員。這就要求村治主體必須深入群眾，將群眾置于綿延性的村莊社會生活和總體性的村莊社會關系之中，充分理解群眾的需求和偏好，全面把握群眾的關系脈絡。例如，集體土地再分配關系到群眾的普遍利益。通過在村社范圍內調整土地，實現以土地調整為契機平衡村莊社會政治關系，這實際是以集體土地制度實踐為基礎的一線治理，展現了治理機制的靈活性。事實上，在村域一線治理場景中，人情、面子、關系都是潛在的治理資源，奠定了治理機制調整的基礎。可見，村域一線治理場景具有極大的適應性，它既存在于事件化的公共治理情境，也存在于日常化的生活治理情境，從而形成了富有彈性的治理結構。村莊治理因而是由一個個一線治理的場景交織和關聯起來的整體。
然而，在鄉村治理轉型過程中，基層組織行政化推動了一線治理場景與村莊治理的相對分離：一方面，村莊治理結構日益嵌入科層體制，服從科層體制約束，另一方面，科層體制的行政動力不足以深入鄉村社會脈絡，科層治理的“屬事”傾向難以充分應對“屬人”的村莊治理內容。由于村莊中諸多細小瑣碎的治理內容難以納入科層體制，這難免導致村域“剩余事務”的析出，從而凸顯了治理機制調整的必要性和迫切性。村莊治理與科層體制的內在張力激活了村莊中的一線治理場景。例如，四川成都在推進城鄉公共服務均等化過程中，通過“村民議事會”的機制動員群眾，實現自上而下的資源分配與自下而上的村莊需求的有效結合。類似的探索還可見之于廣東清遠關于村民自治單元下沉的改革，其核心內容是將村民自治單元從行政村下沉到自然村，強化自然村自主回應村莊內部問題的能力。四川成都和廣東清遠的探索屬于典型的面向一線的治理機制創新，其共同特點是，通過政治邏輯與行政邏輯的相對分離，使村民小組成為村莊一線治理的場景，從而強化了村莊的政治動員和政治回應的能力。
可見，一線治理是轉型期村莊有效治理不可或缺的組成部分。在鄉村治理現代化進程中，國家治理體制下沉有助于抑制鄉村社會的庇護網絡，而村域一線治理的政治動員與關系整合則彌合了治理體制的縫隙，維系了村莊的政治底蘊。通過“面對面”的群眾動員塑造村莊公共性，促成農民的集體行動，不僅可以實現村莊自主秩序供給，而且有助于國家資源輸入和政策落地，破解資源下鄉的“最后一公里”難題。鄉村社會轉型與科層體制擴張并不會消解一線治理的存在基礎，反而激發了對于一線治理場景的制度建構。
（二）鄉域一線治理
鄉鎮政權是國家政權體系的末端。鄉鎮政權具有鮮明的體制結構特征：它處于科層體制的末端，且面對著不規則的鄉村社會，因而成為治理體制內部壓力聚集的焦點。鄉鎮政權的體制位置決定了鄉鎮科層體制通常難以循規運作。與村莊不同，鄉鎮層級存在顯著的體制約束，由于人事、財政、事權等治理資源配置不足而呈現出“不完整政權”的特征，從而束縛了鄉鎮的治理能力。可見，鄉鎮政權的體制性壓力是激活一線治理場景的主要動因。隨著科層體制向村莊延伸，治理內容逐漸溢出村莊，鄉鎮政權越來越多地卷入村莊治理。為了適應鄉村治理轉型，一線治理的場景逐漸在鄉鎮治理結構中擴張，推動鄉鎮治理機制的調整。
在鄉鎮層次，一線治理具有以下三個鮮明特點：第一，治理內容主要是村莊治理難以獨立應對的矛盾和事務。不僅像綜治維穩、項目落地等重點工作需要鄉鎮干部深入一線具體研判并制定應對方案，而且，村莊治理中越來越多的日常工作也需要鄉鎮推動。第二，治理動力主要依賴鄉鎮黨政領導的內部動員能力。不同于縱向治理體制末端的壓力集聚效應，鄉鎮治理結構內部的壓力分布具有層級衰減的效應，治理動力的激活程度直接關系到一線治理的可持續性。第三，鄉鎮權力關系的重組。一線治理的場景軟化了鄉鎮治理結構，從而模糊了鄉鎮治理結構的橫向角色分工和內部等級差異。鄉域一線治理的特點集中體現在鄉鎮“混編混崗”現象，它構成了理解鄉域一線治理的經驗窗口。
近年來，筆者在調研鄉鎮組織運行邏輯時發現，雖然國家推動了鄉鎮機構規范化改革，但“混編混崗”現象難以禁絕，無論是在中西部欠發達地區，還是在東部發達地區，鄉鎮機構“混編混崗”的現象依然普遍存在。“混編混崗”雖然不符合“三定方案”的制度原則，但是，基于鄉鎮的體制位置，“混編混崗”是鄉鎮充分利用其體制資源的機制調整方式，在一定程度上彌補了鄉鎮政權的不完備性。從鄉鎮治理實踐過程來看，“混編混崗”的機制調整主要體現在以下三個方面：第一，能力導向的干部配置。根據鄉鎮干部能力特點實現人崗匹配，且通過周期性的輪崗甚至重組的方式配置干部，以避免鄉鎮干部的能力過于單一，從而以“多面手”的鄉鎮干部匹配復雜多變的一線治理情境。第二，激勵導向的干部配置。通過打破科層體制的制度束縛，充分釋放“隱性層級”的激勵效應，從而在一線治理場景中構造以能力為基準的干部流動空間，強化鄉鎮治理動力。第三，治理結構的重組，即在原有的科層體制下形成面向一線治理的“團隊”組織模式。“團隊”是非正式結構，通過感情、面子、關系等社會機制彌合身份等級和部門邊界的區隔，形成扁平化的權力關系。
以上主要以“混編混崗”現象為典型案例闡釋了鄉鎮治理中的一線治理結構。作為一種治理機制的調整方式，“混編混崗”源于鄉鎮有效治理的內在要求，強化了鄉鎮政權回應轉型期鄉村治理問題的能力。在一線治理場景中，鄉鎮干部既是機關干部，也是“駐點干部”，其行為邏輯遵循群眾路線，具有鮮明的政治導向。因此，如果僅著眼于機構改革的制度化，將“混編混崗”現象簡單歸結為鄉鎮政府制度化不足的產物，就會忽視一線治理的政治邏輯。作為鄉鎮治理的有機組成部分，一線治理的場景突破了科層體制的束縛，鄉鎮政權由此嵌入鄉村社會，從而強化了鄉鎮治理能力，使鄉鎮治理結構適應鄉村治理現代化轉型的需要。
（三）縣域一線治理
回顧中國歷史上的郡縣制傳統，縣域是相對穩定的基層治理單元。與鄉鎮政權不同，縣級政府具有較高的完備性，它主要體現為財政的自主性和組織的完整性。相對于鄉村兩級組織體系，縣級政權雖然具有更豐富的治理資源，但縣域治理實踐也面臨著更大的體制約束。在體制結構層面，縣級政權無需直接面對鄉村社會，通過將治理任務下壓到鄉鎮，縣級政權通常可以超脫于具體治理事務。然而，取消農業稅以來，隨著鄉村兩級組織的懸浮和國家資源的下沉，縣級政府不僅成為項目制實踐的重要樞紐，而且越來越深地卷入鄉村治理事務之中，逐漸形成“以縣為主”的治理格局。但是，縣級政府運行并不完全遵循體制規定的路徑，而是呈現為治理體系中的能動者結構。在“戰略性群體”的行為模式下，縣域治理主體具有鮮明的能動性和主動性。
進入縣域體制的治理內容不僅經歷鄉村兩級治理單元過濾，還需納入科層分類體系。問題在于，科層制的“即事化”邏輯難以有效應對溢出鄉村兩級的復雜治理事務。因此，通過科層體制的內部動員激活一線治理場景，使科層體制的資源和規則服務于一線治理需要，是縣級治理體制約束下機制調整的基本模式。縣級政府的體制位置規定了一線治理的基本特征：第一，在治理內容方面，由于鄉村兩級的篩選和過濾，縣域一線治理通常面對的是更加緊迫和重要的治理難題，一線治理的常態化程度弱于村域和鄉域的層次。第二，在治理動力方面，縣是國家縱向治理體制的重要樞紐。面對科層制的基本架構，縣域一線治理須將回應群眾的政治動力轉化為行政體制的內部動員，從而整合行政理性支配的治理動力并將其導入一線治理的場景。第三，在權力關系方面，縣域一線治理需整合條塊分割的權力結構，改變“條條”各自為政的狀態，形成黨政領導負責、部門協同參與的責任共同體，避免權力關系的碎片化。可見，縣域層面的體制位置弱化了實踐的緊迫性和資源的稀缺性，強化了體制約束，因而限制了一線治理結構的伸縮性，孕育了以部門整合為基礎的治理機制調整。
事實上，縣域一線治理的場景通常具有更鮮明的組織基礎。在縣域治理實踐中，普遍存在“領導小組”“指揮部”“辦公室”等臨時機構。這些臨時機構實際上構造了一線治理的場景，且往往展現為運動型治理的實踐形態，從而推動了縣域治理的機制調整。但是，運動型治理始終面臨著有效性與制度化之平衡的難題。在鄉村治理現代化過程中，隨著越來越多的治理內容進入縣域的層次，運動型治理呈現出常規化趨勢，影響著縣域治理體制的穩定性。基于縣域體制位置相對充足的治理資源，一線治理場景的制度化色彩有所凸顯。例如，在東部沿海發達地區，人口流動性和社會異質性加劇了治理風險，為了回應鄉村社會轉型過程中涌現的復雜治理內容，東部發達地區政府普遍形成以縣域單元為基礎的網格化治理模式。其普遍操作方式是，在縣級政府層面建立數據整合與分流的平臺（指揮中心），在鄉村社會劃分網格并配置網格員。根據治理需要，由縣級黨政領導協同相關部門確立“入格事項”，以理順科層體制內部的權責關系，搭建面向鄉村社會、回應群眾訴求的治理場景。總體而言，網格化治理模式在原有鄉村治理體制外構建了一線治理的制度化場景，屬于治理機制的調整和創新。在這個場景中，科層體制的約束條件反而轉化為縣域一線治理的資源，提高了縣級政府的治理能力。
（四）一線治理的政治整合傾向
以上從縣鄉村不同層級分析了一線治理的實踐形態。一線場景是一個相對的概念。由于體制位置不同，一線治理面臨不同的體制約束條件，并產生不同的治理機制調整方式。基于治理內容的日常化、治理動力的政治化、權力關系的扁平化和治理場景的制度化等程度的差異，形成了彈性不等的一線治理結構。關于一線治理的層級分布及其實踐特征可參見表1。一線治理場景不是固定不變，而是具有空間流變和層次轉換的可能，從而為靈活的治理機制調整提供了可能。一線場景的變換主要與治理內容有關。對于鄉村治理而言，村莊是一線場景的重要載體，大量鄉村治理內容可以在村莊層面消化。但是，如果治理內容超出了村莊的層次和范圍，則相應地激活鄉域一線治理，鄉鎮政權成了一線。同理，如果治理內容超出了鄉村兩級的消化能力，則縣級政權也成了一線。這些分布于不同體制層級的一線治理結構雖然具有不同的實踐形態，但無一例外地具有政治整合的傾向。
事實上，科層體制并非鐵板一塊，不僅存在縱向層級的信息不對稱，而且存在橫向的事權分割與部門利益。科層體制內部的治理縫隙影響治理能力。但是，一線治理的政治整合傾向彌合了鄉村治理體制的縫隙。村域一線治理是一種關系整合的模式，鄉域一線治理是團隊整合的模式，縣域一線治理則主要體現為部門整合的模式。而且，不同層級的整合模式并不是互斥和替代關系，而是呈現出自上而下的包含關系。因此，基于一線治理場景，縣鄉村形成緊密聯動的縱向治理結構，賦予鄉村治理結構以較強的回應性和動員性，從而超越了單向度的權力控制模式。一線治理場景的變換并沒有割裂鄉村治理結構，而是以其政治整合的實踐傾向維系了黨政體制的穩定有效。黨群關系是一線治理場景變換的基本紐帶，在直面問題和回應群眾的情境中，一線治理的場景突破了治理單元的層級分割。不同層次的一線治理場景可以形成相互銜接的治理鏈條，共同奠定鄉村有效治理的深層基礎。
因此，一線治理雖然面臨科層體制的約束，但通過治理機制調整彌合了科層體制的治理縫隙。一線治理的場景生成與其結構位置存在復雜關系：較低層級固然缺乏體制資源的充分供給，卻能免于科層體制的強力約束，反而能釋放一線治理的空間；而較高的層級雖然具有相對完備的體制資源，但治理資源本身并不能突破科層治理的內在限度，因而會激活一線治理的場景。因此，若從“村—鄉—縣”自下而上來看，一線治理的必要性逐漸增加，而從“縣—鄉—村”自上而下來看，一線治理的可能性逐漸增加。在一線治理的場景中，政治邏輯與行政邏輯的關系被置于具體實踐情境，并通過機制調整消融二者的張力。在這個意義上，政治邏輯與行政邏輯并不具有本質的對立屬性。村莊中的一線治理雖然具有政治邏輯的優先性，但離不開行政邏輯的適度規約，以避免一線治理場景的失控和異化。鄉鎮的一線治理則以政治邏輯重組鄉鎮科層組織，以實現干部的激勵、培養和治理的統一。縣域一線治理則在科層制的基礎上形成以臨時機構或網格化管理平臺為載體的一線治理場景。總之，一線治理的問題導向軟化了科層體制的邊界，延展了政治邏輯的實踐效能，使其逐漸滲入行政邏輯的實踐脈絡，進而再生產了兼有原則性與靈活性的黨政體制。
四、“不變體制變體制”的基本原則
推動鄉村治理的機制創新。這是兼顧制度化與有效性的平衡、維系鄉村治理結構的柔韌性和適應性、促進上文從鄉村治理體制不同層級的約束條件出發闡釋了機制調整的實踐邏輯，進而呈現了一線治理的靈活性與適應性。一線治理的概念豐富了關于中國鄉村治理結構的認識，揭示了鄉村治理實踐的活力。通過融合政治邏輯與行政邏輯，一線治理的場景奠定了黨政體制有效運行的深層基礎，它不僅為治理體制的機制化表達提供了載體，也為治理機制的體制化沉淀提供了土壤。治理體制具有相對的穩定性，而治理機制則具有較大的靈活性，體制的穩定性與機制的靈活性統一于一線治理場景之中，一線治理構成了體制與機制良性互動的實踐基礎。若著眼于鄉村治理轉型過程的長期性和漸進性，一線治理的啟示可濃縮為“不變體制變機制”的基本原則。其中，“變機制”是“不變體制”的必要條件，而“不變體制”則定義了機制變革的范圍和層次，限制了機制調整的策略主義和機會主義傾向。
（一）不變體制的必要性
所謂“不變體制”是指：在鄉村治理轉型過程中，需要著眼于鄉村治理轉型的長期過程，保持治理體制的總體穩定。鄉村治理體制是國家政權建設的產物，是國家基本權力配置格局在鄉村的延伸，包含了縱向的層級關系與橫向的分工關系。鄉村治理是國家治理的基礎，鄉村治理的體制變革不僅對鄉村治理產生系統影響，而且可能影響國家治理效能。體制的穩定性是中國大一統國家形態的必然要求。在鄉村治理現代化過程中，所謂“不變體制”主要基于如下考慮：第一，面對中國鄉村社會的區域差異和漸進轉型，治理體制變遷難以包容鄉村治理社會基礎的時空差異，因而難以設定普遍適用的參照標準。例如，如果根據經濟社會發展程度的差異，設定以東部發達地區作為治理體制的變革標準，可能產生現代治理體制與相對傳統的中西部農村社會的錯位匹配，反而引發治理風險。可見，治理體制變革具有全局效應，牽一發動全身，試圖僅通過體制的科層化擴張達到根除問題的目標，脫離當下中國鄉村治理的現實基礎。第二，治理體制穩定是鄉村治理有序轉型的基礎。治理體制承載著相應的利益結構與權力格局，是社會秩序的制度內核。在鄉村社會深度轉型過程中，熟人社會漸趨解體，相對穩定的體制有助于維系資源配置和權力互動的穩定預期，減少鄉村社會領域的機會主義行為，以避免基層社會陷入無序狀態。
相對穩定的治理體制設定了治理機制變革的限度和空間。機制變革源于一線治理的場景，而一線治理場景的不穩定性可能導致治理機制的失調。因此，自上而下的體制約束有助于打破地方保護主義，從而以治理體制的國家性統攝治理機制的地方性和群眾性，避免了一線治理的失控。當然，所謂的“不變體制”是相對意義上的，它強調的是以機制為載體的媒介效應。治理機制的變革越是靈敏，越有助于遲滯鄉村治理內容對于治理體制的直接沖擊。同時，治理機制變革的累積效應奠定了治理體制漸進性變革的節奏。所以，在鄉村治理轉型過程中，治理體制恰恰需要在一定程度上對生動豐富的現實社會“脫敏”，保持相對超脫的姿態，如此才能強化國家權威，彰顯“超越利益集團”的國家政治形態。
（二）機制變革的實踐邏輯
治理體制相對穩定的基礎是治理機制的靈活性與適應性。基于一線治理的實踐形態，治理體制的不同層級雖然存在資源約束條件的差異，但均展現了面向鄉村有效治理的機制調整。一線治理的場景定義了機制調整的方向與路徑。機制調整的核心是打破政治邏輯的領域化與行政邏輯的分割性，使政治邏輯與行政邏輯的配置合乎鄉村有效治理的要求。體制的穩定性與機制的靈活性是對立統一的關系，這有助于維持治理結構的彈性。當然，機制變革具有其內在邏輯。
第一，治理機制調整是在一線治理的場景中達成的。治理機制調整服務于有效治理需求。一線治理的場景暫時懸置了治理體制的規定，凸顯了治理問題的緊迫性。因此，一線治理場景奠定了機制適應和調整的基礎。一線治理場景的流變引發治理機制的更替，展現了治理機制的靈活性和獨立性。第二，治理機制調整是體制壓力釋放的重要方式。科層體制的權責不均衡配置導致壓力累積和向下傳遞，機制的創新和調整促進了壓力的有序釋放。源于科層體制的外部壓力在一線治理的場景中轉化為有效治理的自覺動力。第三，治理機制調整是優化治理資源配置的重要方式。科層體制是治理資源配置的基本框架，縱向層級與橫向部門的分割反映了科層制的理性化原則，但是，這種規范化的治理體制往往難以適應復雜多變的治理形勢。一線治理場景中的機制調整改變了治理資源的惰性狀態和治理規則的剛性狀態，促進了治理資源的流動，軟化了規則適用的邊界，為鄉村治理結構注入了活力。
因此，治理機制變革保證了治理體制的靈活性，使治理體制并不因其“穩定性”而喪失鄉村有效治理的能力。機制變革的治理效能傳遞到體制，并在體制中沉淀，強化了治理體制的有效性與正當性。治理體制的制度化始終面臨治理有效的檢驗，若追求抽象片面的制度化，反而可能因有效治理能力喪失而導致政治正當性的流失。由此可見，“不變體制變機制”原則的核心是以機制的調整維系體制的活力，從而兼顧治理體制的制度化與有效性之平衡。
五、硬規則與軟治理：鄉村治理現代化的啟示
在中國歷史上的縱向治理結構中，受限于國家基礎性能力的限制，鄉村治理長期依靠地方精英等內生性治理結構。新中國成立以來的國家政權建設改變了鄉村治理形態，鄉村治理不再僅僅是一個村莊內部的政治過程，而且日益嵌入國家自上而下的科層體制結構。在中國的制度語境和文化傳統中，科層制呈現為黨政體制的形態，這顯然有別于馬克斯·韋伯（Max Weber）建構的理想類型。黨政體制的核心是中國共產黨的政治領導。在黨群關系的籠罩下，科層體制的任何層級都可能被黨群關系拉回到一線治理的場景，一線治理因而成為治理體系的有機組成部分。黨政體制是黨群關系和國家社會關系的復合的制度化形態，它不僅蘊含制度導向的行政邏輯，而且蘊含面向一線的政治邏輯，具有非常重要的治理效能。在這個意義上，一線治理植根于厚重的社會主義制度傳統。因此，在鄉村治理轉型過程中，既要從黨政體制的高度審視一線治理的政治意義，也要從一線治理的層次理解黨政體制的制度優勢。
鄉村治理轉型是在鄉村社會轉型和國家治理現代化的雙重脈絡中展開的。隨著國家基礎性權力的擴張，鄉村治理逐漸邁向規則之治，鄉村社會進入復雜治理時代。然而，鄉村治理現代化不能簡單等同為鄉村治理制度化，還要兼顧政治正當性與治理有效性。一線治理的場景是群眾路線治理傳統的延續，促使體制的約束性條件轉化為治理效能。隨著鄉村治理體制的科層化和正規化，國家權力“一竿子插到底”，國家輸入的硬規則日益進入鄉村社會。但是，這些普遍性規則如何落地和有效運轉仍然具有實踐的不確定性。硬規則的注入往往強化了軟治理的內在需要。硬規則是指由外而內、自上而下沿著體制脈絡進入鄉村社會的剛性規則。軟治理是指，硬規則在鄉村基層社會的運作過程中離不開在地化和情境化的規則調適和規則軟化，以便適應一線治理的實踐邏輯。在這個意義上，越是強調硬規則的體制性輸入，則越是應該強調軟治理基礎上的機制變革。硬規則與軟治理相輔相成，不可分割。
在鄉村治理現代化過程中，體制與機制的平衡度并不容易把握。這種平衡在遭遇技術治理時顯得更加脆弱。技術治理為治理體制與治理機制的關系注入了新的動能。例如，近年來各地普遍推廣的網格化社會治理模式普遍援引了數據搜集和數據分析的技術，并搭建了條塊互動的平臺，再造了地方政府運行流程。但是，技術治理具有自我循環和自我擴張的內在傾向，技術治理體系一經建立便傾向于固化。在這個意義上，技術治理雖然在一定程度上彌合了科層體制的縫隙，但也極大地擴張了行政邏輯，可能導致社會的“被圍困”。因此，技術理性的過度擴張可能割裂治理體制穩定性與治理機制靈活性的統一，弱化黨政體制的治理活力。
鄉村治理現代化不是一蹴而就的過程。一線治理是鄉村治理體制有效運轉不可或缺的基礎。其啟示在于，需要著眼于鄉村治理現代化的整體視野審視簡約治理與復雜治理的取向。簡約化與復雜化是兩種在價值理念、制度安排、組織架構等方面均存在顯著差異的治理傳統。在簡約與復雜之間尋求均衡，是新時代鄉村治理現代化的基本取向。面對鄉村治理現代化中可能涌現的繁雜治理內容，需要充分發掘黨政體制的優勢，堅持體制的穩定性與機制靈活性的辯證統一，使技術理性服從于一線治理的場景，鄉村治理現代化實現的根本之道。
來源：縣域研究中心
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