《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》
時間:2017-09-23來源:未知 作者:acehr 點擊:
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2016年10月22日，中辦國辦印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（中辦發(fā)〔2016〕67號）。中央的《意見》闡述了“三權分置”重大意義和科學內涵，提出了落實“三權分置”的總體要求和政策措施，是指導今后一段時期農村土地產權制度改革的綱領性文件。為貫徹落實中央《意見》，推進我省“三權分置”的實施，省委辦公廳省政府辦公廳于5月9日印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的實施意見》（皖辦發(fā)〔2017〕22號）。現(xiàn)就有關問題，結合我省實際，解答如下：
一、什么是“三權分置”
“三權分置”是指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權“三權”分置并行。改革開放之初，根據(jù)當時農業(yè)生產力水平低下、解決吃飯問題是頭等大事的實際情況，我們在堅持農村土地集體所有的前提下，把土地承包經(jīng)營權賦予農戶家庭，實行了家庭聯(lián)產承包責任制，實現(xiàn)了“兩權分離”。這一制度，充分調動了億萬農民群眾的生產積極性，解決了溫飽問題，也為國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展提供了有力支撐，是我國農村改革歷史上的重大創(chuàng)新。現(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，農村勞動力大量轉移進城，相當一部分農戶將土地流轉給他人經(jīng)營，承包主體與經(jīng)營主體分離，從而使承包經(jīng)營權進一步分解出相對獨立的經(jīng)營權，實行集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權“三權”分置并行，是對農村土地產權的豐富和細分。這一新的制度安排，堅持了農村土地集體所有，強化了對農戶土地承包權的保護，順應了土地要素合理配置、提升農業(yè)規(guī)模效益和競爭力的需要。可以說，“三權分置”在新的歷史條件下，創(chuàng)新了農村土地集體所有新的有效實現(xiàn)形式，是家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng)新。
二、“三權分置”是怎么形成的
實踐有需要。改革開放以來，我國農村實行土地農民集體所有、農戶家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度，與此相適應，農村土地承包法律政策體系也主要著眼于維護農村土地集體所有權和農戶承包經(jīng)營權。當前，土地經(jīng)營權流轉越來越普遍，家家包地、戶戶務農的局面發(fā)生變化，催生了大量新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、經(jīng)營主體行使經(jīng)營權的新格局。去年底，我省1238.5萬承包農戶中,流轉出承包地的農戶有540.8萬戶,占比達到43.7%,比全國高出13個百分點。全省1238.5萬承包農戶每戶平均擁有不到7畝的承包土地，是土地承包權擁有者，但許多已經(jīng)將承包地流轉出去，不再從事農業(yè)生產。家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體許多雖不擁有土地承包權，但他們流轉了較大規(guī)模的土地搞農業(yè)，擁有土地經(jīng)營權，日益成為農業(yè)生產經(jīng)營的重要生力軍。在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護好土地經(jīng)營權，賦予經(jīng)營主體更加穩(wěn)定的預期，成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必然要求。
中央有要求。黨中央、國務院高度重視“三權分置”問題。2013年7月，習近平總書記明確提出，深化農村改革，完善農村基本經(jīng)營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系；當年12月，在中央農村工作會議上全面系統(tǒng)地提出了實行“三權分置”重大改革思想，指明了我國農村土地產權制度改革方向，是我國農業(yè)農村領域又一次重大理論突破和制度創(chuàng)新。2016年4月25日，總書記視察我省在小崗村農村改革座談會上，強調新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。這為我國農村土地產權制度改革指明了方向。黨的十八屆五中全會明確提出，完善土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權有序流轉。
基層有探索。近年來，各地從實際出發(fā)積極探索“三權分置”具體辦法，取得了一定成效，積累了不少經(jīng)驗。但從深層次看，在保護各方土地權益，明晰“三權”權能及相互關系等方面，還存在一些體制機制障礙，亟待完善相關政策法律，促進“三權分置”有序實施。
正是由于以上情況，在深入基層調研、總結地方經(jīng)驗、聽取各方建議的基礎上，中央制定了《三權分置意見》。可以說，《三權分置意見》反映了實踐需求，體現(xiàn)了中央意圖，凝聚了群眾智慧，將為今后一段時期農村土地產權制度改革創(chuàng)新提供重要指引。
三、“三權分置”有何意義作用
“三權分置”源于改革實踐，主要目的是解決兩個方面的問題。一方面，通過科學界定“三權”內涵、邊界及相互關系，不斷鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度，更好地維護農民集體、承包農戶、經(jīng)營主體等各方權益。另一方面，通過實行“三權分置”，促進土地資源優(yōu)化配置，培育新型經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進農業(yè)供給側結構性改革，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實的保障。
“三權分置”是重大理論突破和制度創(chuàng)新，具有深遠的意義。一是豐富了雙層經(jīng)營體制內涵。從“兩權分離”到“三權分置”，從“集體所有、農戶承包經(jīng)營”到“集體所有、農戶承包、多元經(jīng)營”，“三權分置”展現(xiàn)了我國農村基本經(jīng)營制度的持久活力。二是開辟了中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化新路徑。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地經(jīng)營權能，有利于促進土地經(jīng)營權在更大范圍內的優(yōu)化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。這為加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)代農業(yè)建設中的引領作用，走出一條產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。三是豐富了我們黨的“三農”理論。“三權分置”實現(xiàn)集體、承包農戶、新型經(jīng)營主體對土地權利的共享，有利于促進分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營權的承包農戶增加財產收入，讓新型農業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創(chuàng)新，具有鮮明的中國特色。“三權分置”體現(xiàn)了中國特色社會主義理論的魅力，是習近平同志“三農”思想的重要內容，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。
四、“三權分置”的內涵要義
集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權統(tǒng)一于農村基本經(jīng)營制度，“三權”之間具有層層派生的關系，又能夠相對獨立地運行。
（一）關于“三權”關系。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經(jīng)營權是集體所有權的實現(xiàn)形式，在土地流轉中，農戶承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權。在政策和法律上理清“三權”關系，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷的實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權”關系，充分發(fā)揮“三權”各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
（二）關于堅持集體所有權。農村土地屬于農民集體所有，是《憲法》的明確規(guī)定，這是農村最大的制度，必須堅持，不可動搖。堅持農村土地集體所有，有利于確保廣大農民群眾平等享有基本生產資料，是實現(xiàn)共同富裕的重要基礎。習近平總書記指出，堅持農村土地農民集體所有，是堅持農村基本經(jīng)營制度的“魂”。土地制度無論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。實行“三權分置”，是新形勢下集體所有制具體實現(xiàn)形式的探索和創(chuàng)新。在“三權分置”過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障，不能被虛置。一是明確和保障集體所有權的發(fā)包、調整、監(jiān)督等權能。包括農民集體有權依法發(fā)包集體土地，因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地，對承包農戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等方面。二是強調健全集體所有權行使機制。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監(jiān)督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。
（三）關于穩(wěn)定農戶承包權。土地承包權是農民最重要的財產權之一，農戶享有土地承包權是農村基本經(jīng)營制度的基礎，中央對農民承包權益的保護始終是明確的。習近平總書記指出，農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉經(jīng)營權由其他主體經(jīng)營，但不論承包土地經(jīng)營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農戶家庭。為切實維護好農民的土地承包權益，黨和國家制定了專門的法律和一系列政策。中央《三權分置意見》再次強調嚴格保護農戶的土地承包權益。一是重申現(xiàn)行法律賦予農民的土地承包權益。包括承包農戶有權占有、使用承包地，自主組織生產經(jīng)營和處置產品并獲得收益，通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。二是根據(jù)形勢發(fā)展賦予承包農戶更充分的土地權能。包括依法依規(guī)建設必要的農業(yè)生產、附屬、配套設施，依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼等。
（四）關于放活土地經(jīng)營權。土地經(jīng)營權是土地作為農業(yè)生產要素功能的直接體現(xiàn)。實施“三權分置”的重要目的，就是更好用活土地經(jīng)營權，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農地農民有、農地農業(yè)用”，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。目前，我省承包耕地流轉面積達到3280多萬畝，經(jīng)營耕地面積在50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農戶超過25萬戶，經(jīng)營耕地面積超過2000萬畝。在農村勞動力轉移較多的地區(qū)，這一趨勢更加明顯。對這些流轉土地從事農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型主體，既要賦予他們發(fā)展農業(yè)生產所必需的各項權利，鼓勵他們集中集約利用土地，充分發(fā)揮其農業(yè)生產要素功能；又要確保不改變土地集體所有的性質，不改變農戶家庭承包地位，不損害農戶承包權益，并接受農民集體和承包農戶的監(jiān)督。為此，中央《三權分置意見》以保障經(jīng)營主體的農業(yè)生產經(jīng)營權利為核心，對土地經(jīng)營權的內涵和權能內容作出了規(guī)定。一是明確土地經(jīng)營權的內涵。明確土地經(jīng)營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作，并取得相應收益的權利，強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經(jīng)營主體依流轉合同取得的土地經(jīng)營權，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。二是明確土地經(jīng)營權的權能。強調經(jīng)營主體有權使用流轉土地自主從事農業(yè)生產經(jīng)營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，任何組織個人不應妨礙經(jīng)營主體行使合法權利等。中央《三權分置意見》還明確，經(jīng)承包農戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設農業(yè)生產、附屬、配套設施并按照合同約定獲得合理補償，可以向農民集體備案后再流轉土地經(jīng)營權或依法依規(guī)設定抵押；流轉土地被征收時，可以按照合同約定獲得相應地上附著物及青苗補償費。三是鼓勵創(chuàng)新放活經(jīng)營權的方式。根據(jù)各地二三產業(yè)發(fā)展的不同階段和勞動力轉移水平，在引導土地經(jīng)營權有序流轉的同時，鼓勵采用股份合作、生產托管、代耕代種等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，探索更多放活經(jīng)營權的有效途徑。
五、實行“三權分置”要做的工作
完善“三權分置”辦法涉及農村集體經(jīng)濟組織、承包農戶、經(jīng)營主體等多方權益，是一個復雜而艱巨的系統(tǒng)工程。在實施中要有足夠的歷史耐心，堅持尊重農民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜，統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)步推進，確保“三權分置”有序實施。根據(jù)中央《三權分置意見》的要求，我省《實施意見》提出了推進“三權分置”有序實施的五項重點工作：
（一）做好確權登記頒證成果應用工作。農村土地確權登記，是實施“三權分置”的重要前提。我省作為首批全國整省推進確權登記頒證試點省，經(jīng)過三年的努力，去年底基本完成了確權登記頒證工作。那么，下一步就要在鞏固成果、擴大成果上下功夫，積極做好成果的應用工作，為實施“三權分置”提供重要支撐。為此，我省《實施意見》強調了三個方面：一是完善農村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作，將集體所有權確權到所有權主體，及時提供確權登記成果，切實保護好農民的集體土地權益。這件工作主要由國土部門負責。二是建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經(jīng)營權登記制度，強化對土地承包經(jīng)營權的物權保護。加快推進縣級土地承包經(jīng)營權確權登記頒證數(shù)據(jù)庫建設，盡快建成全省范圍內互聯(lián)互通的土地承包經(jīng)營權信息管理應用平臺。三是建立健全確權登記信息共享和成果運用機制，積極推進確權登記成果在農業(yè)補貼、抵押擔保、互換并地、“三變”改革和農業(yè)保險等方面的廣泛應用，充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的效能和作用。
（二）做好土地流轉管理和服務工作。引導土地經(jīng)營權有序流轉，是完善“三權分置”辦法的重要措施。目前，我省承包耕地流轉面積已超過承包耕地總面積的40%，在部分市縣，流轉比例已經(jīng)超過1/2。促進土地經(jīng)營權的規(guī)模有序流轉，是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的重要路徑。對此，我省《實施意見》從三個方面進行了部署。一是采取市場建設和運行補貼等措施，加快農村產權交易市場建設，力爭2018年實現(xiàn)涉農縣區(qū)全覆蓋，健全市場運行規(guī)范，提高服務水平，為流轉雙方提供信息發(fā)布、產權交易、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務。二是加強流轉合同管理，引導流轉雙方使用合同規(guī)范文本。提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等方式對土地經(jīng)營權予以確認。三是完善工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范機制，鼓勵各地開展土地流轉履約保證保險試點，確保土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉
（三）做好新型經(jīng)營主體扶持工作。各類新型農業(yè)經(jīng)營主體是引領現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的主力軍。目前，我省家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體數(shù)量已經(jīng)超過15萬家。這些新型主體在建設現(xiàn)代農業(yè)、保障農產品有效供給等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于扶持政策不健全、社會化服務支撐不足等制約，當前新型主體發(fā)展正處在爬坡邁坎的關鍵時期，亟需政府予以扶持。對此，我省《實施意見》提出要積極構建新型經(jīng)營主體政策扶持體系。一是進一步完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，加大對新型經(jīng)營主體的扶持力度。二是積極創(chuàng)建示范家庭農場、農民合作社示范社、農業(yè)產業(yè)化示范基地、農業(yè)示范服務組織，示范引導新型經(jīng)營主體發(fā)展。三是支持新型經(jīng)營主體相互融合，加快培育現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體，推動新型經(jīng)營主體由交易聯(lián)結走向優(yōu)勢互補、風險共擔的主體融合。四是結合推進一二三產業(yè)融合發(fā)展和實施“三變”改革試點，引導新型經(jīng)營主體與承包農戶建立緊密利益聯(lián)結機制，帶動普通農戶分享農業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。
（四）做好新型職業(yè)農民培育工作。培育新型職業(yè)農民就是培育現(xiàn)代農業(yè)的現(xiàn)實和未來。作為未來農業(yè)生產的主力軍，目前新型職業(yè)農民還是一支新生力量，需要在實踐中給予更多的幫扶、鼓勵與培育。對此，我省《實施意見》提出了三項措施：一是建立健全新型職業(yè)農民教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”的培育制度。二是加大以農村實用人才帶頭人、現(xiàn)代青年農場主、職業(yè)經(jīng)理人和新型農業(yè)經(jīng)營主體帶頭人培訓力度，引導有志投身于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)青年、返鄉(xiāng)農民工、大中專畢業(yè)生、退役軍人等加入新型職業(yè)農民隊伍。三是建立健全新型職業(yè)農民扶持制度，支持引導新型職業(yè)農民大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、農產品電子商務等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，鼓勵有條件的地方將新型職業(yè)農民納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系。
（五）做好“三權分置”實施的組織保障工作。實施“三權分置”是一項涉及面廣、政策性強、社會高度關注的工作。為此，我省《實施意見》提出了三項組織保障措施。一是加強組織領導。各級黨委政府要承擔實施“三權分置”的主體責任，研究制定具體落實措施，建立監(jiān)督檢查制度，構建“三權分置”的政策支持體系，營造良好的工作氛圍。二是加強培訓指導。采取多種方式開展宣傳，按照分級負責的原則，層層組織開展培訓，加強縣鄉(xiāng)農村經(jīng)營管理體系建設，落實工作人員和職責，確保指導服務工作到位。三是維護農村穩(wěn)定。建立健全“鄉(xiāng)村調解、縣（市、區(qū)）仲裁、司法保障”的糾紛調處機制，按照有組織人員、有規(guī)章制度、有固定場所、有必要設施、有工作經(jīng)費“五有”標準，推動鄉(xiāng)村調解和縣級仲裁體系建設，確保土地承包經(jīng)營糾紛化解在基層，解決在當?shù)兀S護農村社會穩(wěn)定。
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