編者按
人口老齡化是人類社會發展的客觀趨勢。根據第七次人口普查數據，我國60歲以上人口為26402萬人，占總人口的18.70%，人口老齡化程度進一步加深。其中，2020年我國60歲及以上鄉村常住人口比重和65歲及以上鄉村常住人口比重分別為23.81%和17.72%，高出城市7.99和6.61個百分點。截至2022年底，全國參加城鄉居民基本養老保險的農村居民為4.5億左右，占農村總人口的60%。而參加職工基本養老保險的城鎮職工則達到了4.2億左右，占城鎮總人口的90%以上。
這表明，養老問題已然成為縣域及農村地區必須要面對的“坎兒”。作為人口最大的承載地，縣域及農村相較于大城市，人口老齡化問題更為嚴峻，如何以“老有所依”“老有所養”“老有所醫”“老有所樂”為目標，直面縣域老齡化的社會痛點、難點和堵點，有效應對和緩解縣域老齡化的各類問題，不僅體現著縣域政府的責任擔當，也考驗著在當前鄉村振興大背景下縣域政府“應試”的能力。
01
縣域老齡化痛點
當前，縣域老齡化呈現出低齡化老人向高齡化老人群體轉變的趨勢，老齡人口基數、比例逐漸增高，經年累月，導致老齡化社會問題及痛點、難點陷入僵局。面臨縣域經濟高質量發展的時代要求，養老問題在社會養老服務體系建設、政策推進、社會保障、基礎設施、養老主體、養老模式、養老層次、養老產業、養老創新等領域，逐漸被重視。
聚焦縣域老齡化社會現狀，當前縣域養老存在的主要問題有：縣城養老資源和水平較低，養老保障體系不健全，養老服務設施缺乏，老年人養老觀念固化，涉老服務人才短缺，服務人員整體素質低等。
縣城養老資源水平較低。對于一些勞務輸出大省來說，獨居、空巢、留守老年人比重進一步提高，相較于城市，縣域這一問題更為突出。但縣域的養老資源，包括養老機構數量、從業人員數目、養老保險參保率及養老保險金等方面均低于城市水平，供需矛盾更加突出。
對民營養老機構政策扶持不到位。縣城相較于城市，不論是公辦還是民營養老機構，在政策扶持方面的落實不夠到位。雖然近年來縣域在養老體系的投入方面有所增加，相關的設施有明顯改善。但養老產業發展的根基在于服務的好壞，縣域養老機構后續運營上的投入明顯不足，一些普惠性的公辦敬老院尚處于閑置或半閑置狀態，更不必說民營養老機構。
資本投入的意愿度更低。雖然養老產業一直被稱為投資藍海，但這片投資藍海的主要布局和關注點仍集中地市級城市。縣域由于人口規模相對較小，各種基礎設施及公共服務都相對落后，市場的接受度也較低，導致資本投入很少落地。
傳統養老觀念更加固化。縣域相較于城市，人情社會的屬性更加明顯，“養兒防老”的觀念更加根深蒂固，養老院養老成為了“不孝”的標準，這些都嚴重制約了縣域養老產業的發展。因此除非是像失能或者獨居這類“剛需”老齡人群，根本沒人愿意去縣城或者鄉鎮養老機構。
養老機構服務更加受限。由于資金、環境、觀念等方面的限制，縣域的養老機構在基礎設施、配套功能、相關服務方面更加落后，其主要功能局限于基礎的飲食、居住和簡單護理功能，醫養結合的服務幾乎完全“缺失”。
從業者的從業意愿更低。相較于城市養老行業，縣域養老行業從業者收入和社會地位相對更低，導致出現“能干的不會來，來干的水平不行”的現象。
02
縣域政府的責任
縣域政府作為縣域養老的責任主體，責無旁貸，如何解決縣域社會養老和養老社會發展的現實問題和難題？如何充分發揮政策導向，謀篇布局，通盤考慮，切合實際，整合資源，鼓勵民間資本參與等主體動力作用？如何做到政府搭臺、社會唱戲，變養老壓力為養老產業鏈和價值鏈動力？這一系列問題是消解縣域政府“養老恐慌”疑慮的關鍵。
數據顯示，近年來，我國老年人的養老模式中，大多數老年人選擇居家或社區養老，其中，居家養老占比90%，社區養老占比7%，機構養老占比3%，這種現象同樣適用于縣域。從這個層面看，縣域政府主導應對老齡化，需要著重優化居家養老政策及服務保障。
一是縣域養老必須納入縣域社會治理體系建設和治理能力現代化系統，納入縣域經濟高質量發展戰略中。由政府主導養老，不斷完善養老服務體系和健康支撐體系，健全老齡社會的“四梁八柱”，在居家養老、社區養老等方面，加強立法保護、制度保障、健康服務、就業服務、配套服務等，做好養老服務“最后一公里”保障，聚焦發力，主動作為、積極行動。
二是縣域政府要切實履行社會養老的政治責任和社會擔當，切實將社會養老事業與經濟社會高質量發展戰略結合起來，發揮政府的引領主導作用，通過設施保障、財政補貼、購買服務等方式，吸引社會力量參與，真正沉下心解決“家門口的養老服務實現難”“養老服務設施運營難”“居家養老服務供需矛盾”“智慧養老服務網絡不健全”等問題，營造和諧的養老服務場景。
三是縣域政府要加強老齡工作相關政策措施支持，完善就業、志愿服務、社區治理等，充分發揮低齡老年人作用，創造適合老年人就業的靈活模式。
四是注重養老產業集聚培育、政策舉措探索、養老創新模式構建等，積極引導商業保險機構加快研究開發適合居家護理、社區護理、機構護理等多樣化護理需求的產品，不斷滿足老年人日益增長的多層次、高品質健康養老需求。
與此同時，加強居家養老和社區養老扶持力度，強化適老化改造，對于一些縣域及農村傳統養老觀念根深蒂固的老年人，政府要引導社會涉老服務機構，增加心理疏導，同時引導提升老年人養老認知水平。優化和加強涉老服務機構的招商環境，增加涉老服務對相關人才的吸引力，加強服務質量提升培訓，對患有慢性疾病及失智失能等老年人需要更好的醫療和康復服務。
03
縣域應對老齡化的智庫思考
解決縣域養老問題的痛點、難點、堵點是啃“硬骨頭”，不是一朝一夕之事，需要系統性、全面性、前瞻性布局，多措并舉、多管齊下。
一是健全縣鄉村多層次的養老服務體系。將養老事業與養老產業發展納入到鄉村振興戰略的大盤子中，推動縣鄉村三級養老設施建設，健全縣、鄉、村三級養老服務體系。針對不同健康程度及不同收入水平的老年群體提供不同層級不同導向的服務。例如針對貧困失能老人，堅持政府兜底；針對高收入且具有差異化高質量養老服務需求的老人，則以市場化供給為主。
二是提升縣級養老服務的醫養結合水平。進一步提升縣域養老行業的醫養結合水平。政府應出臺一系列的政策舉措，積極支撐養老機構配備醫務室等醫療配套，鼓勵專業醫師到養老機構的醫療衛生機構執業，支持有條件的養老機構開辦各類醫養機構。積極用好鄉鎮衛生院等基層醫療資源，為失能老年人提供集中或居家醫養結合服務。
三是提升縣級養老智慧化水平。積極推進縣級智慧養老平臺建設，提升養老事業及養老產業各領域的智慧化水平，包括適老化改造、養老設施及養老服務等方面的智慧化改造，提升養老服務的供給效率，更好地為老年人群提供精細化、高質量的服務。
四是做強“保障”文章。建立人口、社會、經濟等協同的政策體系，健全基本養老服務體系，圍繞老年人的養老服務、贍養與扶養、社會保障、健康服務、法律責任等多個具體領域加強立法工作，推行普惠型養老服務體系建設，同時，又要聚焦老年人的社會保障、養老、醫療等各種急難愁盼問題，對失能失智、高齡慢病、生活困難等老人群體給予特殊優待，讓養老服務更有溫情和溫度。
五是鼓勵并引導更多社會力量參與到養老事業中。創新多層次多元化養老服務模式，重點加強社區養老和居家養老服務模式的創新。采用市場化手段提升養老服務水平、適老化改造和社區養老及居家養老服務體系建設，以提供標準化高品質的養老服務為目標，允許不同標準的養老機構良性競爭。加強對老年人養老認知水平和養老意識的引導，讓更多老年人跟上社會趨勢節奏，“主動擁抱”養老機構，適應養老環境，進而逐步實現老年人從單純“養老”到自主“享老”意識的轉變。
六是大力拓展縣域銀發經濟事業發展，一方面建設完善的養老服務體系，完善銀發產業產品種類，提升產品技術含量，滿足中高消費老年人群多樣化、個性化、豐富化的消費需求。如老年生活輔助器材、高端服裝、老年文化用品等需求，以及老年人康養、再就業、老年大學等各類服務需求滿足。另一方面關注老人基本需要和中高層次需要，立足老年產業發展“重服務、輕產品”的特點，著重在產業結構、產業集聚、規模效應、產品質量、消費代際差異及養老產業轉型升級上下足功夫。積極引導有勞動能力、健康的老年人參與銀發經濟事業中，讓其真正“老有所為”“老有所得”。
小結
老齡化浪潮勢不可擋，縣域“養老”的出路在哪里？其實就在縣域經濟高質量發展的戰略中，在縣域政府主導條件下的全民社會養老服務體系建設和養老模式創新、養老產業價值鏈的縱深延展中。
老齡化是社會發展的客觀趨勢，應對老齡化，既解決養老難題，又深耕養老服務經濟市場，方為良策。從我國縣情看，縣域具備堅實的物質基礎、充足的人力資本、尊老愛老的傳統美德，是完全有條件、有能力、有信心解決好養老這一重大難題的。縣域政府需要堅守“以人為本”的新發展理念，在環境改善、制度改善、立法改善等層面不斷優化和改善老年人的生活質量和幸福感，蹚出一條應對老齡化社會的縣域“解題”思路。
（作者：王牌縣域經濟研究院研究員 邵京京）
王牌專題研究 NEWS
